El coste de oportunidad de las inversiones y gastos de la Armada en el extranjero basado en un análisis input-output

José Balibrea Iniesta, Pablo Rodríguez Liboreiro, Antonio Fonfría Mesa, Carlos Calvo González-Regueral

Introducción

El coste de oportunidad es un concepto fundamental en la teoría económica y en la toma de decisiones estratégicas a nivel gubernamental. En el contexto de la defensa nacional, la asignación de recursos a la adquisición de armamento y material en el extranjero implica no solo un impacto financiero inmediato, sino también una serie de efectos indirectos sobre la economía nacional. Este estudio examina el coste de oportunidad de las inversiones y gastos de la Armada en el extranjero, utilizando un análisis input-output que permite estimar los efectos sobre la producción, el empleo y la renta en el caso de que se realizaran estas inversiones y gastos en el mercado interno.

La dependencia de los gastos en el extranjero en el sector de la defensa es una realidad común en muchas naciones, especialmente en aquellas cuyos complejos industriales no cubren la totalidad de las necesidades tecnológicas y operativas de sus fuerzas armadas.

En el caso de España, la Armada adquiere anualmente una cantidad significativa de bienes del extranjero, incluyendo misiles, armamento, equipos electrónicos y sistemas auxiliares. Estas compras se gestionan principalmente a través de memorandos de entendimiento con otros países (MOU), la Agencia de Adquisición y Apoyo de la OTAN (NSPA) o el Programa de Ventas Militares Extranjeras de EE. UU. (FMS). Sin embargo, la decisión de comprar en el extranjero en vez de adquirir producción nacional hace que surjan interrogantes sobre el impacto de esta decisión en la industria, el empleo, el PIB y el equilibrio fiscal del país.

Este trabajo aborda la cuestión desde una perspectiva macroeconómica, analizando en qué medida la sustitución de compras en el extranjero por producción interna podría generar mayores niveles de renta, empleo e ingresos fiscales. Para ello, se emplea un modelo basado en las tablas input-output elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística (INE), que permite estimar el efecto multiplicador de una potencial relocalización de la producción de estos bienes y servicios en territorio español. Este enfoque permite descomponer el impacto económico en efectos directos, derivados de la producción de armamento y material; efectos indirectos, debidos a la actividad de las industrias proveedoras de materias primas y componentes, y efectos inducidos, originados por el aumento de la renta disponible de los hogares y la consiguiente mayor demanda interna.

El presente estudio también incorpora un análisis comparado de países para conocer los diferentes enfoques en el marco normativo, en la planificación y en la financiación de la defensa. En particular, se analizan los casos de España, Francia, Alemania, Reino Unido, Italia y Noruega. Este estudio comparativo permite identificar áreas de mejora para el caso español relacionadas con el marco normativo y la planificación de programas para la defensa. Tras el análisis, destaca la importancia de disponer de modelos como la Loi de Programmation Militaire de Francia o el fondo financiero Sondervermögen de Alemania, que garantizan estabilidad y previsibilidad tanto en la planificación, como en la inversión de defensa. La integración de este análisis en la investigación contribuye a una mejor comprensión de los efectos económicos y estratégicos del gasto en defensa, proporcionando evidencia empírica para el diseño de políticas que optimicen la eficiencia del presupuesto y fortalezcan la industria nacional.

Asimismo, el presente análisis pone de manifiesto las limitaciones de carácter normativo y presupuestario que constriñen la capacidad de la Armada para adquirir material de defensa a la industria nacional. La incertidumbre en la cuantía del recurso financiero, así como su llegada tardía dentro de cada ejercicio económico, unidos a la rigidez del marco normativo sobre contratación son factores clave que conducen a la Armada a recurrir a las adquisiciones en el extranjero, incluso cuando existen capacidades industriales internas para responder a las demandas. Este fenómeno tiene además importantes implicaciones, tanto de carácter fiscal, ya que reduce los ingresos de las Administraciones públicas a través de la recaudación de impuestos, como de carácter económico y social, al limitar la expansión de sectores estratégicos para la economía y la defensa nacionales.

Finalmente, el estudio incluye un análisis comparado de la gestión del presupuesto de diferentes Administraciones públicas, en particular, del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades y del Ministerio de Defensa, con el objetivo de identificar diferencias en la planificación financiera, ejecución presupuestaria y eficiencia en el uso de los recursos públicos. Mientras que los dos primeros ministerios canalizan la mayor parte de su presupuesto a través de organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y agencias estatales que les permiten contar con modelos de financiación plurianual y estructuras que favorecen la inversión en infraestructuras y proyectos de innovación, la gestión en el Ministerio de Defensa está condicionada por la disponibilidad de fondos dentro del ejercicio y la necesidad de adaptar sus adquisiciones a ciclos presupuestarios irregulares. La comparación ofrece así un marco de referencia para proponer mejoras en la estrategia de ejecución del presupuesto del Ministerio de Defensa, con el fin de fortalecer la industria nacional y optimizar el retorno económico y estratégico de sus inversiones.

En definitiva, este estudio busca proporcionar una base empírica para el debate sobre la optimización del gasto en defensa y la estrategia industrial de defensa de España. A través de un enfoque doble, cuantitativo y comparativo, se pretende aportar evidencia sobre la viabilidad y los beneficios potenciales de una mayor integración de la industria nacional en la cadena de suministro de la Armada, contribuyendo así a un desarrollo económico más sostenible y resiliente, y a un empleo del gasto público más eficiente.

Presupuesto de defensa

Presupuesto del Ministerio de Defensa

El presupuesto del Ministerio de Defensa ha experimentado un crecimiento sostenido a lo largo de los últimos años. Según datos del Ministerio de Defensa facilitados en 2024, en 2019, el presupuesto fue de 9.731 millones, mientras que en 2023 fue de 15.251 millones. En 2029 se estima que alcance los 36.560 millones, lo que representa un aumento muy significativo. Esta estimación ha sido realizada por el propio Ministerio de Defensa en 2024 de acuerdo con la senda de crecimiento que busca alcanzar un monto equivalente al 2 % del PIB en 2029. En la ilustración 1 se muestran las cifras totales del presupuesto de Defensa en el período 2019-2029 donde los datos de 2019-2023 son reales mientras que de 2024-2029 son datos hipotéticos, de acuerdo con la proyección antes mencionada 1.

Ilustración 1. Presupuesto del Ministerio de Defensa (millones de euros)

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Defensa

1 Debe tenerse en cuenta aquí y en lo subsiguiente que el presente estudio se centra en los créditos gestionados por la Armada Española, por ello, no se tiene en cuenta el presupuesto ya comprometido en los grandes programas. En efecto, como es bien sabido, el presupuesto relativo a los grandes programas es gestionado por la SEDF/DIGEID/DGAM.

1. Se observa así que, partiendo de un presupuesto que representa el 1,16 % del PIB en 2022, este aumenta al 1,19 % en 2023, para reducirse al 1,14 % en
2. A partir de este año, los datos son estimados y se supone que van creciendo hasta alcanzar el 2 % en 2029.

Ilustración 2. Presupuesto del Ministerio de Defensa con relación al PIB (%)

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Defensa

1. A partir de 2024, los incrementos consisten en estimaciones acordes con la proyección del Ministerio de Defensa para ese período, en el que se espera que el presupuesto de defensa alcance un monto equivalente al 2 % del PIB en
2. En la ilustración 3 se observa la senda de crecimiento en %.

Ilustración 3. Tasa de crecimiento interanual del presupuesto del Ministerio de Defensa (%)

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Defensa

Presupuesto de la Armada

El presupuesto de la Armada sigue una tendencia menos estable en comparación con el presupuesto total del Ministerio de Defensa (ilustración 4). En 2019, el presupuesto fue de 1.144,62 millones, disminuyendo en 2020 y 2021, para volver a aumentar en los años siguientes, llegando hasta los 2.657,76 millones en 2029. Para la estimación del presupuesto proyectado a partir de 2024, se ha planteado la hipótesis de que el presupuesto de la Armada crecerá, a partir de 2025, siguiendo la senda de crecimiento proyectada por el Ministerio de Defensa.

Ilustración 4. Presupuesto de la Armada (millones de euros)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Armada

En 2022, se observó una recuperación significativa con un incremento respecto de 2021 del 114,4 % (ilustración 5), alcanzando 1.135,35 millones, a la que le sigue una ligera mejoría en 2023 (12,2 %) y, a continuación, una leve caída en 2024 (-17,9 %).

Ilustración 5. Tasa de crecimiento interanual del presupuesto de la Armada (%)

40,0% 20,4% 16,6% 12,2% 15,2% 14,1% 13,1% 20,0% 0,4% 0,0% -17,9% 2019 2020 2021 2022 2023 2024 202S 2026 2027 2028 2029 -20,0%

• 60,0%
• 80,0%

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Armada

En la ilustración 6 se observa que el porcentaje del presupuesto de la Armada sobre el total de Defensa ha fluctuado a lo largo de los años. En 2019, representaba un 12 %, pero cayó drásticamente en 2020 (5,5 %) y 2021 (4,9 %). En los años posteriores, con la proyección realizada, la proporción del presupuesto de la Armada se estabilizaría en torno al 7,3 % del presupuesto de Defensa a partir de 2025.

Ilustración 6. Presupuesto de la Armada con relación al presupuesto del Ministerio de Defensa (%)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Armada

Dimensión económica de las compras en el extranjero de armamento y material para la Armada

Cada año, la Armada recurre a compras de bienes y servicios en el extranjero con el fin de satisfacer parte de sus necesidades de abastecimiento. Dichas compras en el extranjero consisten, sobre todo, en armas y municiones, pero también en instrumentos y aparatos de medida, maquinaria de uso general, material de transporte y servicios de reparación e instalación de equipos. Tales adquisiciones se instrumentan, principalmente, a través de memorandos de entendimiento con otros países (MOU, por sus siglas en inglés), mediante la Agencia de Adquisición y Apoyo de la OTAN (NSPA) o bien a través del Programa de Ventas Militares Extranjeras de los EE. UU. (FMS). En este sentido, la tabla 1 muestra la estructura de las compras en el extranjero de la Armada, tal y como se deduce de los montos que figuran en los contratos tipo antes mencionados, los cuales fueron facilitados por la Dirección de Asuntos Económicos de la Armada. Los montos se expresan en millones de euros constantes y se agregaron conforme a la clasificación de la Dirección General de Armamento y Material (DGAM, 2024).

Tabla 1. Estructura de las compras de armamento y material en el extranjero para la Armada de acuerdo con la clasificación de la DGAM (millones de euros de 2021)

1. Año 2022 2023 2024 Aeronáutico 57 18 13 Naval 35 10 42 Terrestre 5 1
2. Espacial
3. Armamento 8 13 12 Misiles 187 261 85 Electrónico 7 7 13 Auxiliar 16 21 8 Simulación 5 8 1 RPAS 3 2 2 Total 323 341 176

Nota: Los datos presentados en la tabla 1 son el resultado de agregar los montos que figuran en los contratos del tipo FMS, MOU y NSPA y tras haber sido deflactados haciendo uso de las categorías correspondientes del índice de precios industriales que elabora el INE. Se han excluido de estos montos las partidas relativas a la construcción y a las actividades de servicios logísticos, dado que estas actividades deben realizarse en el mismo sitio en que se demandan, no pudiendo ser objeto de comercio internacional.

Tal y como puede observarse en la tabla 1, el principal objeto de importación por parte de la Armada consiste en misiles, torpedos y sus sistemas auxiliares, cuyo valor asciende a la mitad o más del valor total de las compras en el extranjero. De media, en el período 2022-24 esta categoría de bienes representó el 63,5 % de las importaciones. Los equipos navales y aeronáuticos, así como bienes y servicios auxiliares también suman montos significativos. De media, en el período 2022-23, estas categorías representaron el 10,4 %, 10,3 % y 5,4 % del total, respectivamente.

Surge, entonces, la pregunta: ¿a cuánto equivalen en términos de renta y empleo estas compras en el extranjero que la Armada realiza cada año? Esta pregunta viene al caso porque, de acuerdo con una de las identidades macroeconómicas básicas, la producción agregada es igual a la renta agregada, puesto que aquella requiere del uso de factores de producción (capital, trabajo) a los cuales hay que remunerar. Entonces, las compras de bienes en el extranjero que la Armada realiza cada año tienen un equivalente en términos de renta y empleo en el caso en que se produjesen domésticamente (i. e., en el caso hipotético de «sustitución de importaciones»).

La relación entre compras en el extranjero, Administraciones públicas, renta de las Administraciones públicas y empleo puede comprenderse a partir del flujo circular de bienes y servicios en una economía. En este sentido, las flechas en la ilustración 7 indican el flujo de bienes y servicios que tiene lugar entre los principales sectores institucionales: hogares, empresas y Administraciones públicas. Este modelo de la economía nacional, aunque sencillo, provee el esquema básico para el análisis de los modelos input-output (Miller & Blair, 2021; Ten Raa, 2006).

Ilustración 7. Flujo circular de bienes y servicios

Fuente: elaboración propia

Interpretando el esquema en el sentido en que avanzan las agujas del reloj, se puede observar lo siguiente. Los hogares y las Administraciones públicas demandan bienes finales. Estos bienes pueden ser bienes de consumo (alimentación, ropa, calzado, etc.) pero también pueden ser bienes duraderos para los hogares (automóviles, computadores, etc.) o para las Administraciones públicas (ambulancias, sistemas de armamento, etc.) 2. Tales bienes pueden abastecerse bien a partir de la producción de empresas nacionales o bien a partir de importaciones del resto del mundo (i. e., de compras en el extranjero). A su vez, para llevar a cabo su actividad, las empresas requieren bienes intermedios (materias primas, suministros industriales, etc.) y bienes de capital (maquinaria, equipos de transporte, etc.), los cuales pueden provenir de otras empresas o del resto del mundo. También necesitan contratar trabajadores. El caso es que, por cada flecha de bienes o servicios en un sentido, existe un flujo monetario de pagos exactamente en el sentido opuesto. Así, los bienes intermedios y los servicios laborales que requieren las empresas forman parte de sus costes, pero también representan los ingresos de otras empresas o de los hogares. Los bienes de capital forman parte de la inversión de unas empresas, pero también constituyen los ingresos de las empresas productoras de tales bienes.

Entonces, teniendo en cuenta el flujo circular de la renta, resulta inmediato advertir la relación entre compras en el exterior, renta y empleo. En efecto, si la Armada necesita ciertos elementos de armamento o material y recurre a compras en el exterior, el efecto sobre la renta de hogares y empresas es virtualmente nulo. De hecho, las importaciones «entran» al mercado de bienes desde el resto del mundo y desde aquí van a parar a las Administraciones públicas. En cambio, si tales elementos de armamento o material se producen domésticamente, es necesario que determinadas empresas compren bienes intermedios y contraten trabajadores. Estas compras representan costes para las empresas productoras de armamento, pero son ingresos para los hogares y para las empresas proveedoras de materias primas y suministros. La mayor renta de los hogares y la mayor actividad de las empresas puede implicar, a su vez, más compras de bienes: los hogares comprarán bienes y servicios de consumo para saciar sus necesidades o caprichos y las empresas comprarán bienes de capital para reponer los equipos ya desgastados o para ampliar su capacidad instalada. Como resultado de todo ello, la renta interior puede aumentar más de lo que aumenta la demanda final. Esta es la lógica del

2 Conviene indicar que, dentro de la contabilidad nacional, el gasto en defensa se incluye dentro de la formación de capital fijo de las AAPP cuando se trata de sistemas de armas, como los vehículos y otros equipos como buques de guerra, submarinos, etc., o bien dentro de la variación de existencias de las AAPP, cuando consisten en artículos de un solo uso, como municiones, misiles, etc. En cualquier caso, figuran siempre dentro de la formación de capital de las AAPP (Reglamento (UE) No 549/2013). multiplicador del gasto, el cual es un poderoso mecanismo por el cual la política fiscal puede influir en el nivel de producto interior en el corto plazo.

Así, teniendo en cuenta las interrelaciones entre los distintos sectores de la economía, la producción doméstica de bienes que se compran en el extranjero puede dar lugar a un aumento de la renta interior y del empleo. Para ello, es necesario que haya capacidades ociosas, es decir, que las empresas puedan contratar a los trabajadores que necesitan y adquirir los bienes intermedios requeridos por la producción a los precios vigentes en el mercado. Cuando esto es así, la renta interior y el empleo puede aumentar por tres vías. En primer lugar, debido a la propia actividad de producción de los bienes finales que pasan de comprarse en el exterior a ser producidos domésticamente. Estos son los efectos directos. En segundo lugar, debido a la actividad de producción de las empresas que proveen de materias primas y suministros a las empresas productoras de los bienes finales. Estos son los efectos indirectos. Finalmente, la renta interior y el empleo también pueden aumentar si el mayor nivel de renta disponible de los hogares da lugar a un aumento del consumo o si la mayor actividad productiva de las empresas requiere la renovación más frecuente de los bienes de equipo. En cualquier caso, estos son efectos inducidos 3.

1. El modelo expresa matemáticamente el flujo real de bienes y servicios de la ilustración 7 bajo el supuesto de coeficientes fijos, típico del análisis input-output (Miller & Blair, 2021; Ten Raa, 2006)
2. Los efectos correspondientes

3 Cabe indicar que, en el caso en que no hubiese capacidades ociosas, es decir, si las empresas pudiesen conseguir los trabajadores e insumos que necesitan, pero solamente a precios más altos que los vigentes en el mercado, entonces la sustitución de importaciones implicaría un aumento de actividad para algunas empresas a costa de una menor actividad para otras. En este caso, los efectos netos sobre la renta serían pequeños o nulos. 4 La elección del año 2021 no es arbitraria; se trata del año más reciente para el cual se dispone de Tablas Input-

Output, ingrediente necesario para elaborar la Matriz de Contabilidad Social del modelo macroeconómico. 5. Respecto a modelos previos, la a los años 2022, 2023 y 2024 se estimaron teniendo en cuenta los montos de bienes importados por la Armada durante ese período (tabla 1). Los efectos correspondientes al período 2024-2029 se estimaron a partir de la senda de crecimiento prevista por el Ministerio de Defensa para el gasto total en defensa en dicho período y suponiendo una cesta importadora representativa que es la media de los años 2022, 2023 y 2024.

Tabla 2. Efectos sobre la renta interior de una hipotética producción doméstica del armamento y material comprado en el extranjero para la Armada (millones de euros de 2021)

Nota: (*) Estimación realizada a partir de la senda de gasto supuesta por el Ministerio de Defensa para el período 2022-2029

En los resultados expuestos en la tabla 2 se pueden observar varios elementos de interés. En primer lugar, se puede ver que una hipotética producción doméstica de los elementos de armamento y material comprados en el extranjero para la Armada puede tener efectos significativos sobre el producto interior y, por tanto, sobre la renta interior (renta y producto son sinónimos a nivel agregado). De hecho, por cada euro de importación sustituida la renta interior aumentaría en 1,2 euros. De este aumento en la renta, dos tercios aproximadamente repercutiría en un aumento en la renta disponible, novedad metodológica del presente estudio reside en considerar la renovación de equipos de capital como una función (lineal) de la actividad de los distintos sectores. mientras que el tercio restante daría lugar a un aumento de la recaudación fiscal. Así, resulta que, por cada euro de armamento y material que pasase a producirse domésticamente en lugar de comprarse en el extranjero, las AAPP recaudarían 0,4 euros, aproximadamente.

1. Por su parte, la ilustración 8 presenta gráficamente los resultados expuestos en la tabla 3
2. En ambos casos, los posibles efectos sobre el empleo se exponen distinguiendo tres sectores: a) la industria de defensa propiamente dicha, en donde se distinguen los distintos subsectores de la clasificación de la DGAM; b) las actividades que proveen a la industria de defensa de bienes y servicios intermedios; c) las demás actividades, dirigidas a satisfacer la mayor demanda interior inducida.

Tabla 3. Efectos sobre el empleo de una hipotética producción doméstica del armamento y material comprado en el extranjero para la Armada (puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo)

1. Año 2022 2023 2024 2025* 2026* 2027* 2028* 2029* Industria de 1566 1765 934 1710 1997 2298 2623 2966 Aeronáutico 161 49 36 99 115 133 152 171 Naval 160 44 189 157 184 211 241 273 Terrestre 19 6
2. 10 12 14 16 18 Espacial
3. Armamento 45 67 63 70 82 94 107 121 Misiles 900 1254 409 1029 1200 1382 1577 1783 Electrónico 66 71 133 108 126 146 166 188 Auxiliar 148 194 76 168 196 225 257 291 Simulación 36 62 11 43 51 58 67 75

6 Tanto en la tabla 3 como en la ilustración 8, los puestos de trabajo se expresan en puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo, los cuales se definen como el total de horas trabajadas dividido por la media anual de las horas trabajadas en puestos de trabajo a tiempo completo.

RPAS 31 18 17 26 31 35 40 46 Materias 1930 1922 1051 1967 2295 2642 3015 3409 Industria civil y 2452 2530 1316 2528 2948 3397 3874 4380 servicios Total 5948 6217 3301 6205 7240 8337 9512 10755

Nota: (*) Estimación realizada a partir de la senda de gasto supuesta por el Ministerio de Defensa para el período 2022-2029

Los resultados expuestos en la tabla 3 muestran que por cada 200.000 euros (de 2021) de producción doméstica de armamento y material se crearía, aproximadamente, un puesto de trabajo a tiempo completo en la industria de la defensa. Este resultado es acorde con los datos recogidos en el informe de la industria de defensa elaborado por la DGAM para el año 2021 (DGAM, 2023). Además, por cada puesto de trabajo en la industria de la defensa se crearían 1,1 puestos de trabajo en la industria proveedora de materias primas y suministros industriales. También se puede observar en la tabla 3 que, por cada dos puestos de trabajo implicados, directa o indirectamente, en sustituir compras en el extranjero por producción doméstica, se crearía un puesto de trabajo adicional en las actividades dedicadas a satisfacer la mayor demanda interior inducida por el mayor nivel de renta. Ello implica que, si tenemos en cuenta todos los encadenamientos antes mencionados, por cada 54.000 euros (de 2021) de compras en el extranjero sustituidas podría crearse un puesto de trabajo en la industria de defensa o en el resto de la economía.

Ilustración 8. Efectos sobre el empleo de una hipotética producción doméstica del armamento y material comprado en el extranjero para la Armada (puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo)

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la tabla 3

1. Esto es prácticamente el doble que en
2. De estos puestos de trabajo, algo más de la mitad (6.375) serían trabajadores de la industria de la defensa o de la industria que provee de materias primas y suministros a la industria de la defensa, mientras que el monto restante (4.380) serían trabajadores empleados en la industria civil o en los servicios dedicados a proveer la mayor demanda interior inducida por el mayor nivel de empleo. Además, el salario bruto medio de estos puestos de trabajo sería similar al salario bruto medio de la economía española (38.425 euros en el año 2021), lo cual indica que requerirían el capital humano medio de la economía 7.

7 En efecto, los salarios relativos pueden utilizarse como ponderaciones que reflejan las productividades marginales relativas y, por tanto, como indicadores del capital humano por trabajador (Blanchard, 2020). En este sentido se observa que, de acuerdo con los datos de las tablas input-output, las ramas implicadas directa o indirectamente en

1. Este resultado es el esperable a la vista de la estructura de las compras en el extranjero expuesta en la tabla
2. Tras el subsector de misiles, los subsectores auxiliar y naval serían los siguientes en importancia, representando, de media, un 10 % y 9 % del empleo generado en la industria de la defensa, respectivamente. Además, la industria que provee materias primas y suministros a la industria de la defensa vería aumentado su empleo más que la propia industria de la defensa. Esto es así porque, en el caso español, la fabricación de armas y municiones tiene, en general, importantes encadenamientos hacia atrás, ya que requiere del uso de muchos bienes intermedios producidos por otros sectores de la industria española, especialmente insumos producidos por el sector metalúrgico (piénsese en trabajos de forja, fundición, perfilado, etc.) 9.

A la vista de los resultados expuestos en la tabla 3 y en la ilustración 8 surge, naturalmente, la pregunta: ¿es mucho o poco el volumen de empleo que requeriría la sustitución de compras en el extranjero por producción nacional? Con el fin de responder a esta pregunta, convendría expresar las cifras de la tabla 3 en términos del volumen total de trabajadores ocupados en la industria de la defensa cada año. No obstante, las la producción de armamento no requieren más (ni menos) personal de alta cualificación por trabajador empleado que la media de la economía española. Este dato, no obstante, debe tomarse con cautela pues el modelo inputoutput es un modelo macroeconómico en que las diferencias microeconómicas entre empresas tienden a desdibujarse al agregar la actividad productiva en ramas de actividad. 8 Cabe notar que el supuesto básico empleado hasta aquí para estimar los efectos sobre el empleo y la renta de una eventual sustitución de compras en el extranjero es que existen capacidades ociosas. Este supuesto en el caso de la industria de misiles española es poco realista, ya que actualmente no hay capacidades tecnológicas ni industriales domésticas que puedan suministrar sistemas completos. En este sentido, los cálculos pueden contemplarse de dos maneras: o bien como una ilustración del caso hipotético en que ciertas capacidades ociosas de otras áreas de la industria de defensa pasan a dedicarse a la producción de misiles, o bien como una simple ilustración de los posibles órdenes de magnitud derivados de la dependencia importadora de este elemento de armamento. 9 Conviene tener en cuenta que en el modelo input-output se distingue entre bienes producidos domésticamente e importaciones (vid. ilustración 7), de manera que los encadenamientos hacia atrás calculados tienen en cuenta los insumos que suelen producirse domésticamente de acuerdo con la estructura de suministro efectiva de cada rama de actividad. De hecho, uno de los supuestos básicos del modelo es que la estructura de suministro permanece estable y que las empresas pueden proveerse de insumos (domésticos o importados) sin restricciones. Un escenario de potencial interés es aquel en que hay restricciones a la importación de determinados insumos clave. Entonces, la producción doméstica de determinados elementos de armamento y material sería posible únicamente en el caso de un cambio en la estructura de la cadena de suministro. Esto afectaría significativamente al valor del multiplicador del gasto en el supuesto de que la restricción en la oferta afectase a una o más actividades productivas. Pese a su interés, ni este escenario ni ningún otro escenario en que hay restricciones en la oferta puede evaluarse correctamente con un modelo input-output convencional. únicas cifras disponibles al respecto son las de la Industria de defensa en España. Informe 2022 (DGAM, 2024). En este sentido, la presenta las cifras de la tabla 3 correspondientes al año 2022 en términos del empleo total del sector ese mismo año.

Tabla 4. Efectos sobre el empleo de una hipotética producción doméstica del armamento y material comprado en el extranjero para la Armada en 2022, con relación al empleo en la industria de defensa de ese mismo año (%)

Industria de defensa 6,2 Aeronáutico 1,3 Naval 3,2 Terrestre 0,8 Espacial – Armamento 5,3 Misiles 243,9 Electrónico 2,0 Auxiliar 5,3 Simulación 10,7 RPAS 2,8 Materias primas y suministros 6,6

Entre las cifras expuestas en la tabla 4 pueden advertirse algunos resultados llamativos. Así, considerando las cifras para el año 2022 puede verse que para producir domésticamente los misiles y torpedos comprados en el extranjero por parte de la Armada, el empleo total del sector en España habría de aumentar más de dos veces. Esto representa una dependencia exterior notable y claramente distintiva de este subsector de la industria de defensa. Por otra parte, llaman también la atención los datos relativos al subsector de simulación, para el cual la producción doméstica de los bienes y servicios comprados en el extranjero implicarían un aumento del 10 % del empleo total del sector. En su conjunto, el empleo necesario para sustituir las compras en el extranjero que la Armada llevó a cabo en el año 2022 por producción doméstica representa más de un 6 % del empleo total de la industria de la defensa y casi un 7 % del empleo de la industria proveedora ese mismo año. Dicho de otra manera, si los bienes que se importaron en 2022 se hubiesen producido domésticamente, el empleo en la industria de la defensa y su industria proveedora hubiese sido un 6-7 % mayor ese año, siempre y cuando hubiesen existido capacidades ociosas en la industria española.

Hasta aquí el análisis se ha realizado suponiendo que en España hay capacidades industriales que pueden emplearse para producir domésticamente el armamento y material que la Armada compra en el extranjero. No obstante, es sabido que una parte importante de las compras en el extranjero que cada año realiza la Armada se debe, precisamente, a que no hay capacidades industriales domésticas disponibles para satisfacer su demanda. Esto es evidente en el caso de la producción de misiles y torpedos: la industria nacional, que apenas emplea 300 trabajadores en este subsector, según datos de la DGAM, no tiene capacidades tecnológicas e industriales suficientes para abastecer más que una pequeña parte de la demanda nacional y, de ahí, resultados como los que se observan en la tabla 4 para este subsector. No obstante, no es razonable considerar que este es el caso para todas las categorías de importación por parte de la Armada. Surge, entonces, la pregunta: si hay capacidades parciales para producir en España, ¿por qué comprar en el extranjero?

El caso es que, además de por cuestiones de falta de capacidades domésticas, la Armada también se ve obligada a importar equipos del extranjero debido a la disposición irregular de fondos a lo largo del año. En efecto, en lugar de disponer de los fondos necesarios para la compra de material a principios del año, la Armada, al igual que en el resto de las Fuerzas Armadas, recibe los fondos de manera gradual. Debido a la rigidez del marco normativo en materia de contratación pública, muchos de estos fondos deben ser gestionados a través de la Agencia de Adquisiciones y Apoyo de la OTAN (NSPA por sus siglas en inglés). Esto es así porque el sistema de compra de la NSPA permite depositar fondos que pueden emplearse posteriormente. Además, la NSPA permite la compraventa con condiciones preestablecidas, mientras que la compra doméstica requiere gestionar un expediente de contratación, e incluso varios a medida que los recursos financieros van poniéndose a disposición. El resultado de todo ello es que se acaban adquiriendo en el extranjero bienes para los cuales podría haber capacidades industriales disponibles para su producción doméstica. En este sentido, la tabla 5 expone la estructura de las compras en el extranjero que se deben a la eventualidad de los fondos disponibles (y no a la falta de capacidades industriales domésticas) de acuerdo con datos facilitados por la DAE de la Armada.

Tabla 5. Estructura de las compras de armamento y material en el extranjero para la Armada debidas a la eventualidad de los fondos financieros, de acuerdo con la clasificación de la DGAM (millones de euros de 2021)

1. Año 2022 2023 2024 Aeronáutico 2 2
2. Naval 13 2 13 Terrestre
3. Espacial
4. Armamento 6 13 8 Misiles 7
5. Electrónico 3 4 11 Auxiliar 16 21 8 Simulación 4 8 1 RPAS 1 2 2 Total 52 53 43

Nota: Los datos presentados en la tabla 5 son resultado de agregar los montos que figuran en los contratos del tipo NSPA y tras haber sido deflactados haciendo uso de las categorías correspondientes del índice de precios industriales que elabora el INE. Se han excluido de estos montos las partidas relativas a construcción y a actividades de servicios logísticos, dado que estas actividades deben realizarse en el mismo sitio en que se demandan, no pudiendo ser objeto de comercio internacional, y también las partidas que, de acuerdo con el criterio de la Intendencia de la Armada, se corresponden con elementos de armamento o material para los cuales no hay capacidades domésticas disponibles para su producción.

Comparando los datos de la tabla 5 con los datos de la tabla 1, se observa que, de media, el 18 % de las compras en el extranjero que realiza la Armada cada año se deben a la disponibilidad volátil de los fondos financieros. En particular, la práctica totalidad de bienes y servicios auxiliares de la defensa que se importan es por este motivo. Asimismo, más de la mitad de los equipos electrónicos que se compran en el extranjero, así como los elementos de simulación, es también debido a la eventualidad de los fondos. En cuanto a las restantes categorías, la dependencia importadora se explicaría más por limitaciones de las capacidades industriales domésticas que por razones administrativas.

1. En este sentido, la tabla 6 presenta resultados análogos a los de la tabla 3 pero teniendo en cuenta únicamente los montos de la tabla
2. También en este caso se estimó el monto de adquisiciones en el exterior en el período 2025-29 a partir de la senda de crecimiento prevista por el Ministerio de Defensa para el gasto total en defensa en dicho período y considerando una cesta importadora representativa que es la media de los años 2022, 2023 y 2024.

Tabla 6. Efectos sobre la renta interior de una hipotética producción doméstica del armamento y material comprado en el extranjero debido a eventualidad de los fondos financieros para la Armada (millones de euros de 2021)

Nota: (*) Estimación realizada a partir de la senda de gasto supuesta por el Ministerio de Defensa para el período 2022-2029

En general, los efectos multiplicadores sobre la renta interior de una hipotética sustitución de compras en el extranjero por producción doméstica expuestos en la tabla 6 son similares a los correspondientes en la tabla 2, aunque ligeramente inferiores. Así, por ejemplo, en el presente caso, por cada euro de importación sustituida, la producción interior aumentaría en 1 euro, aproximadamente (y no en 1,2 euros como ocurría en tabla 2). Esto se explica porque los bienes que componen ahora la cesta importadora presentan menores encadenamientos hacia atrás que los bienes que componen el total de las importaciones de la Armada (tabla 1). En concreto, la producción de equipos electrónicos y de simulación emplean, en el caso español, muchos insumos importados del exterior. También ocurre algo similar con algunos productos de la industria auxiliar como los combustibles.

1. De acuerdo con las estimaciones presentadas en la tabla 6, este coste ascendió a 18 millones de euros (de 2021) en el año
2. En el año 2029, en caso de que se cumpla la senda de crecimiento por el cual el gasto en defensa llegará a equivaler al 2 % del PIB, el coste será de 34 millones de euros (de 2021), casi duplicándose en términos reales.

Finalmente, la tabla 7 y la tabla 8 presentan resultados análogos a los de las tablas 3 y 4 pero considerando únicamente las compras en el extranjero debidas a la eventualidad de los fondos financieros de la Armada. Así, en la tabla 7 puede observarse que, de disponer regularmente de los fondos necesarios, la demanda de armamento y material por parte de la Armada podría haber dado lugar a más de 800 puestos de trabajo a

10 Esta noción de coste de oportunidad es distinta de la que comúnmente se encuentra en la bibliografía económica que estudia el impacto de la producción de armamento, la cual hace referencia a la posible pérdida de eficiencia o bienestar debida a la producción de armamento y material militar en un contexto de pleno empleo (Isard & Anderton, 2014). tiempo completo adicionales en los años 2022, 2023 y 2024, de los cuales más de 600 estarían ocupados en la industria de la defensa y en los sectores que proveen de materias primas y suministros industriales a la misma. Para 2029, las cifras podrían ascender a más de 1.800 puestos de trabajo a tiempo completo, de los cuales más de 1.200 puestos de trabajo estarían ocupados en la industria de la defensa y en los sectores proveedores de esta.

Tabla 7. Efectos sobre el empleo de una hipotética producción doméstica del armamento y material comprado en el extranjero debido a eventualidad de los fondos financieros para la Armada (puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo)

1. Misiles 35

Nota: (*) Estimación realizada a partir de la senda de gasto supuesta por el Ministerio de Defensa para el período 2022-2029

En cuanto a la relación entre los efectos sobre el empleo y el empleo total en la industria de defensa, la tabla 8 ofrece algunos resultados llamativos. Así, se observa que en el año 2022 (el último para el cual se dispone de datos acerca de las personas ocupadas en el sector), si la Armada no hubiera tenido que realizar determinadas compras en el extranjero debido a la eventualidad de los recursos financieros, el empleo en la industria de defensa habría sido un 1,2 % superior. El empleo en los sectores que proveen de materias primas y suministros hubiese aumentado un 0,9 %. Por subsectores, el de misiles sería el que más hubiese crecido (un 9,5 %) seguido del subsector de simulación (8,9 %) y el auxiliar (5,3 %). Estas son cifras llamativas, toda vez que hacen referencia únicamente a la Armada y el problema de la eventualidad de los fondos financieros es trasversal a todas las Fuerzas Armadas.

Tabla 8. Efectos sobre el empleo de una hipotética producción doméstica del armamento y material comprado en el extranjero debido a eventualidad de los fondos financieros para la Armada en 2022, con relación al empleo en la industria de defensa en ese mismo año (%)

En definitiva, relacionando entre sí los resultados de las tablas 5 a 8, parece que la falta de regularidad en la provisión de fondos financieros para la Armada tiene unos ciertos «costes». En concreto, en tanto en cuanto esta irregularidad provoca que determinadas adquisiciones se realicen en el extranjero aun habiendo capacidades domésticas, la actividad de la industria española será menor y, por tanto, será menor también la renta de los hogares y los ingresos fiscales de las AAPP. En el caso en que algunos sectores de la industria de defensa sean sectores «nacientes», en los que puede haber economías de escala debido a la posibilidad de «aprender con la práctica», la menor demanda doméstica puede afectar a su potencial futuro. Este podría ser el caso de los subsectores de misiles y simulación, para los cuales las compras que se realizan en el extranjero debido a la irregularidad en la provisión de fondos podrían suponer una disminución significativa de su nivel de actividad (vid. tabla 8). No obstante, para el responsable de las políticas, la falta de compromiso en la provisión de fondos comporta algunos beneficios, toda vez que hace más fácil la programación fiscal gracias a la mayor flexibilidad del gasto. La pregunta, entonces, es: ¿conviene una mayor flexibilidad presupuestaria a cambio de menor producción interior, menores ingresos fiscales y, tal vez, menor desarrollo futuro de la industria de defensa nacional? La respuesta a esta pregunta dista de ser trivial; no obstante, los datos aquí aportados muestran que merece la pena ser debatida.

Análisis comparado del marco normativo de financiación de la defensa en España y en Europa

Los resultados presentados hasta ahora ponen de manifiesto que la irregularidad en la provisión de fondos para la Armada afecta el tejido industrial nacional, el empleo y los ingresos públicos, puesto que obliga a los gestores a recurrir a fuentes de suministro externas. Esta situación no solo plantea dudas sobre la eficiencia económica del modelo actual, sino que también abre la puerta a un debate más amplio: ¿es posible gestionar la financiación de la defensa de una forma más estratégica, predecible y sostenida en el tiempo? Para abordar esta cuestión, resulta pertinente observar cómo otros países de nuestro entorno han resuelto —o al menos mitigado— este mismo asunto. A través de un análisis comparado, es posible identificar marcos normativos que ofrecen mayor estabilidad presupuestaria y respaldo a sus industrias de defensa, proporcionando lecciones útiles para el caso español.

El marco normativo que regula la financiación de la defensa varía significativamente entre los países europeos, reflejando diferentes enfoques en la planificación presupuestaria, la gestión de adquisiciones y la estabilidad de los recursos destinados a las fuerzas armadas. Este epígrafe analiza comparativamente los marcos normativos relacionados con la defensa en España y en otros países europeos, identificando sus fortalezas, limitaciones y mecanismos de adaptación a los desafíos estratégicos actuales. A través de este estudio, se busca comprender cómo las diferencias en la estructura normativa influyen en la capacidad de cada país para mantener y modernizar sus capacidades militares de manera eficiente y sostenible.

España

En España, el marco normativo de la planificación, contratación y financiación de la defensa está regulado por una combinación de leyes, reales decretos y reglamentos que establecen las competencias, procedimientos y límites presupuestarios.

En concreto la planificación de la defensa se rige por la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional. En materia de contratación en el ámbito de la defensa se aplica la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, con disposiciones específicas para contratos de defensa, conforme a la Directiva 2009/81/CE de la UE. En cuanto a la financiación de la defensa, se rige por la Ley General Presupuestaria y se articula anualmente a través de los Presupuestos Generales del Estado, complementándose con programas especiales de modernización financiados a través de créditos extraordinarios o a largo plazo, a veces gestionados por el Ministerio de Industria en coordinación con Defensa. A continuación, se verá cada una de ellas con un mayor detalle:

Ley 5/2005 de la Defensa Nacional

La Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional, establece las bases de la política de defensa, las estructuras militares y los planes de actuación. Esta ley establece el marco jurídico principal para la organización, planificación y ejecución de la política de defensa en España. Sus aspectos principales son:

Política de defensa

Define la defensa nacional como una responsabilidad de todos los poderes públicos y de la ciudadanía. El Gobierno dirige la política de defensa, pero las Cortes Generales participan en su control y orientación.

Estructuras militares

Establece que las Fuerzas Armadas se organizan en dos estructuras, una orgánica para la preparación de la fuerza y otra operativa para su empleo en misiones, bajo la autoridad del jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD).

Órganos de dirección

Establece órganos como el Consejo de Defensa Nacional y el Consejo de Seguridad Nacional para asesorar y coordinar acciones estratégicas.

Planeamiento de la defensa

Establece que el presidente del Gobierno formula la Directiva de Defensa Nacional, que marca las líneas generales y las directrices para el desarrollo de la política de defensa; asigna al ministro de Defensa el desarrollo y ejecución de la política de defensa, que incluye la planificación estratégica de defensa; y atribuye al Ministerio de Defensa la preparación, desarrollo y ejecución de la política de defensa, con la obtención y gestión de recursos humanos y materiales, base para el planeamiento por capacidades.

La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP)

La LCSP (Real Decreto Legislativo 3/2011 y la Ley 9/2017, que la actualiza) es la norma que regula la contratación de todos los organismos públicos en España, incluido el Ministerio de Defensa. Su objetivo principal es asegurar que los recursos públicos se asignen de manera transparente, eficiente y competitiva, evitando fraudes y favoreciendo la igualdad de oportunidades entre las empresas.

La LCSP incluye disposiciones sobre contratos plurianuales. El artículo 47 de la LCSP estipula que aquellos contratos que impliquen gasto en ejercicios futuros deben cumplir con estrictos requisitos de autorización.

Esta LCSP genera diferentes limitaciones para la contratación en Defensa:

Procedimientos largos y burocráticos

La LCSP exige que la mayoría de los contratos públicos se adjudiquen mediante procedimientos abiertos o restringidos, lo que significa que cualquier empresa puede presentar ofertas y estas deben evaluarse conforme a criterios objetivos. Estos procedimientos pueden durar varios meses, lo que retrasa la adquisición de bienes y servicios esenciales para el Ministerio de Defensa, especialmente en situaciones de emergencia o crisis.

Falta de flexibilidad para necesidades urgentes

En Defensa, surgen necesidades imprevistas, como el mantenimiento de equipos en operaciones en el extranjero o la compra de armamento en momentos críticos. La LCSP prevé el procedimiento de emergencia (artículo 120), que permite adjudicar contratos directamente sin seguir los trámites habituales. Sin embargo, este mecanismo solo puede usarse en casos extremos, como guerras o desastres naturales, y su aplicación está sujeta a auditorías estrictas.

Restricciones en la adjudicación directa

La LCSP favorece la contratación mediante licitación abierta, restringiendo la adjudicación directa (contratos sin concurso). En Defensa hay contrataciones sensibles que requieren discreción, como la compra de equipos militares avanzados o la contratación de servicios de inteligencia. Aunque existen excepciones para estos casos en virtud del artículo 346 del Tratado de Funcionamiento de la UE, su aplicación debe justificarse exhaustivamente, lo que puede generar retrasos.

Exigencias de publicidad y transparencia

Los contratos públicos deben publicarse en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP) y, en muchos casos, en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE). Para Defensa, esta publicidad puede comprometer la seguridad nacional, ya que revela información sobre adquisiciones estratégicas. Aunque se pueden clasificar ciertos contratos como reservados o confidenciales, esto requiere un proceso adicional de justificación.

Controles adicionales y supervisión

La Intervención General del Estado y el Tribunal de Cuentas supervisan todos los contratos para evitar irregularidades. Esto implica auditorías y revisiones constantes, lo que puede generar retrasos en la firma de contratos o incluso la cancelación de algunos por errores administrativos.

No obstante lo anterior, hay que destacar como un aspecto positivo de la Ley de Contratos del Sector Público actual la existencia de un nuevo procedimiento de adjudicación denominado «procedimiento de asociación para la innovación», que se añade a los procedimientos existentes para la adjudicación de los contratos públicos (procedimiento abierto, restringido, negociado y diálogo competitivo).

Procedimiento de asociación para la innovación

La versión anterior de la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 30/2007 de 30 de octubre), ya derogada, incorporaba en su artículo 11 un nuevo contrato típico del sector público que se denominó «contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado». En su momento, esta denominación pudo inducir a confusión, ya que se trataba únicamente de una modalidad de contrato, no de una categoría más amplia como son las colaboraciones o asociaciones público-privadas, que engloba diversos tipos de relaciones jurídicas, incluyendo entre otros los contratos de concesión de obra pública o los contratos de concesión de servicios.

El contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado contemplaba, entre otros supuestos, «la fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado» (artículo 11.1c de la Ley 30/2007). Como se observa, el contenido de esta figura contractual parecería estar especialmente adaptado al ámbito de la defensa.

Este tipo de contrato, sin embargo, se eliminó en la actual Ley de Contratos del Sector Público, de 2017. La razón que se indicó en el preámbulo de la Ley actual para justificar esta eliminación fue «la escasa utilidad de esta figura en la práctica. La experiencia ha demostrado que el objeto de este contrato se puede realizar a través de otras modalidades contractuales, como es, fundamentalmente, el contrato de concesión».

No obstante, de alguna manera, la eliminación de este contrato ha sido compensada en la vigente Ley de Contratos del Sector Público por el nuevo procedimiento de adjudicación mencionado anteriormente (procedimiento de asociación para la innovación).

Según el artículo 177.1 de la Ley de Contratos actual: «La asociación para la innovación es un procedimiento que tiene como finalidad el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y la compra ulterior de los suministros, servicios u obras resultantes, siempre que correspondan a los niveles de rendimiento y a los costes máximos acordados entre los órganos de contratación y los participantes».

Los artículos 177 a 182 de la Ley de Contratos del Sector Público regulan pormenorizadamente este nuevo procedimiento de adjudicación, escasamente utilizado hasta ahora (lo ha sido, fundamentalmente, en las administraciones autonómicas y locales 11), pero que, por su propia naturaleza, podría estar especialmente adaptado para la contratación de sistemas y servicios innovadores en el campo de la defensa.

11 Como ejemplos cabe citar dos proyectos innovadores llevados a cabo por la Xunta de Galicia en el ámbito de la sanidad, en 2018, y el proyecto de una solución de territorio rural inteligente en la provincia de Castellón, llevado a cabo por la Junta de Gobierno de la Diputación provincial, también en 2018 (De Guerrero Manso, C., 2019).

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP)

La LGP regula cómo se gestiona y controla el gasto público en España, incluyendo el del Ministerio de Defensa. Su objetivo es garantizar el uso eficiente de los recursos del Estado, evitando déficits excesivos y asegurando la sostenibilidad de las cuentas públicas, lo que implica restricciones que afectan a la contratación en Defensa:

Límites en el gasto y techo presupuestario

El Ministerio de Defensa tiene un presupuesto asignado anualmente dentro de los Presupuestos Generales del Estado (PGE). La LGP establece límites de gasto y no permite superar el presupuesto aprobado sin autorización especial del Ministerio de Hacienda. Esto afecta a la planificación y programación de las necesidades de Defensa.

Reglas estrictas de estabilidad presupuestaria

España está obligada a cumplir las normas de estabilidad presupuestaria de la Unión Europea, lo que limita el endeudamiento del Estado. Si hay restricciones en el déficit público, Defensa no puede aumentar su gasto incluso si existen necesidades urgentes.

Restricciones en los contratos plurianuales

El principio de anualidad en la normativa presupuestaria española queda establecido en el artículo 134 de la Constitución española, según el cual los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal.

La LGP, por su parte, establece en sus artículos 34 y 49 que los créditos presupuestarios tienen una vigencia anual, es decir, los recursos asignados en un ejercicio deben ejecutarse dentro del mismo año.

Sucede que muchos proyectos de Defensa, como la compra de aviones o buques, requieren contratos plurianuales que se ejecutan y pagan en varios años. El art. 47 de la LGP autoriza la realización de compromisos de gasto que afecten a ejercicios futuros. No obstante, existen ciertas limitaciones como que el número de ejercicios futuros afectados no puede ser superior a 4 y que los compromisos máximos no pueden superar ciertos porcentajes sobre el crédito inicial del ejercicio corriente (70 % en el segundo año,

60 % en el tercero, y 50 % en el cuarto y siguientes). En el caso de Defensa, estos límites pueden flexibilizarse a través de normas específicas, como la Ley de Presupuestos Generales del Estado. En la práctica, esta es una de las razones que han llevado a las continuas reprogramaciones de pagos.

En varias leyes de presupuestos se ha permitido que los compromisos de gasto en Defensa excedan el límite de los 4 años establecido en la LGP, así como que puedan autorizar modificaciones en los porcentajes máximos de gasto comprometido en ejercicios futuros. Por ejemplo, la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, en su artículo 37, apartado tres, establece: «La contratación podrá exceder del ejercicio presupuestario cuando se trate de obras o servicios que hayan de exceder de dicho ejercicio y correspondan a proyectos de inversión de carácter plurianual que cumplan los requisitos que para estos se prevé en el artículo 47 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o en esta propia Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007».

Así pues, la LGP limita este tipo de contratos y exige aprobaciones específicas para comprometer gasto más allá del año en curso. Esto condiciona la planificación y ejecución de grandes programas de armamento.

Control del Ministerio de Hacienda

El Ministerio de Defensa tiene un presupuesto asignado anualmente dentro de los Presupuestos Generales del Estado (PGE). La LGP establece límites de gasto y no permite superar el presupuesto aprobado sin autorización especial del Ministerio de Hacienda.

Restricciones en el uso de fondos extrapresupuestarios

El artículo 55 de la LGP establece la restricción de financiar programas fuera del presupuesto regular en España. Este artículo establece que cualquier gasto que no pueda atenderse con los créditos iniciales del presupuesto solo podrá financiarse mediante créditos extraordinarios y suplementos de crédito, cuya aprobación requiere un proceso legislativo formal y complejo.

Programas Especiales de Modernización (PEM)

Los PEM son instrumentos para la adquisición y renovación de capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas, como sistemas de armas avanzados, plataformas navales, aéreas o terrestres y tecnologías de mando y control. Los PEM tienen una justificación estratégica ya que responden a necesidades definidas en el Planeamiento de la Defensa. Se trata de grandes proyectos de inversión que provocan un alto impacto socioeconómico, ya que suelen implicar inversiones millonarias que se reparten en varios ejercicios presupuestarios.

Históricamente, los PEM han tenido un tratamiento financiero específico y flexible, porque son proyectos plurianuales, que requieren compromisos de gasto durante varios ejercicios. En muchos casos, se han financiado a través del Ministerio de Industria (programas de I+D industrial) y no directamente del presupuesto anual del Ministerio de Defensa. Algunos se articulan fuera del presupuesto ordinario mediante mecanismos excepcionales (modificaciones presupuestarias, créditos extraordinarios, etc.). Esta financiación alternativa ha permitido su desarrollo, pero también ha generado problemas de planificación, transparencia y sostenibilidad, ya que su ejecución depende muchas veces de decisiones políticas puntuales o de ajustes fiscales.

Estos programas no tienen una ley específica que los regule de forma integral, pero su base legal se encuentra en los Presupuestos Generales del Estado, donde se consignan las partidas necesarias para su financiación, así como en los acuerdos interministeriales entre el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Industria.

Para garantizar el éxito de los PEM es fundamental que los contratos incluyan de forma explícita una serie de posibilitadores claves que aseguren su ejecución integral y sostenible en el tiempo. Estos elementos no solo facilitan la puesta en marcha del programa, sino que también aseguran su operatividad, mantenimiento y evolución futura. Se pueden citar los siguientes:

Infraestructura y mantenimiento

Los contratos deben contemplar la creación o adaptación de infraestructuras logísticas, de prueba y mantenimiento, así como asegurar el suministro de repuestos, servicios técnicos y capacidades de sostenimiento a largo plazo.

Transferencia de tecnología y formación del personal

Es esencial que los proveedores incluyan cláusulas de transferencia tecnológica que permitan a la industria nacional adquirir conocimientos clave. Además, debe garantizarse la capacitación del personal militar y civil para operar y mantener los sistemas adquiridos.

Integración con sistemas existentes

Los nuevos sistemas deben ser compatibles con las plataformas, redes y doctrinas ya en uso, lo que implica prever tareas de interoperabilidad, certificación e integración técnica.

Financiación adecuada y plazos viables

La planificación financiera debe prever esquemas flexibles (como pagos plurianuales, créditos extraordinarios o realización por fases) que permitan absorber el coste de estos programas sin tensionar los presupuestos anuales. Asimismo, deben establecerse cronogramas realistas para el diseño, fabricación, entrega y entrada en servicio de los sistemas.

Incorporar estos posibilitadores dentro de los contratos no solo incrementa la eficacia del programa, sino que también refuerza la soberanía tecnológica, la autonomía operativa y el impacto industrial en el tejido nacional.

Conclusión

El marco jurídico que regula la contratación y la financiación pública en España, representado por la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) y la Ley General Presupuestaria (LGP), aunque garantiza principios fundamentales como la transparencia, la eficiencia y el control del gasto, resulta claramente insuficiente para atender las necesidades específicas del ámbito de la defensa.

La combinación de procedimientos largos, rigideces presupuestarias y ausencia de herramientas legales adaptadas impide una planificación a largo plazo, frena la ejecución de programas estratégicos y dificulta la respuesta ágil ante situaciones operativas urgentes.

Como se podrá comprobar más adelante, esta situación genera una desventaja estructural frente a otros países del entorno que cuentan con marcos normativos más flexibles y previsibles, especialmente diseñados para el sector defensa.

En consecuencia, urge avanzar hacia un modelo jurídico y financiero más adaptado a las particularidades de la defensa, que permita compatibilizar el control del gasto con la agilidad, la estabilidad y la eficacia que exige la protección de la seguridad nacional y el desarrollo de una base industrial sólida y competitiva.

Francia

Introducción

La política de defensa de Francia se encuentra estructurada en torno a un marco normativo que facilita la planificación y establece un horizonte de financiación de sus Fuerzas Armadas.

Entre las leyes más relevantes se encuentra la Loi de Programmation Militaire (Ley de Programación Militar) (LPM) 2024-2030. Esta normativa regula la modernización y preparación de las Fuerzas Armadas Francesas, y proporciona un horizonte de estabilidad financiera y estratégica.

Introducción

La LPM representa el pilar fundamental de apoyo a la estrategia de defensa de Francia durante su período de vigencia de 7 años. Esta legislación define las prioridades de política militar del país y establece una planificación presupuestaria asociada a los objetivos de la defensa nacional y a la operatividad de sus Fuerzas Armadas.

En su artículo 3 indica que se aprueba el informe anexo a la ley que especifica las orientaciones en materia de equipamiento de los ejércitos hasta 2035 y las traduce en capacidades físicas y recursos financieros programados y presupuestarios asociados hasta 2030, fijando el objetivo de incrementar el esfuerzo al 2 % del producto interior bruto entre 2025 y 2027.

Este plan de programación militar, en su artículo 4 contempla un presupuesto de 413.300 millones de euros. La distribución de los recursos durante el período se muestra en la tabla 9.

Tabla 9. Recursos presupuestarios de la Defensa (miles de millones de euros corrientes)

Créditos de pago de la 47,2 50,5 53,7 56,9 60,4 63,9 67,4 400,0 misión Défense

Créditos de pago acumulativos de la 47,2 97,7 151,4 208,3 268,7 332,6 400,0 misión Défense

Fuente: LPM 2024-2030

Estos resultados se pueden ver gráficamente en la ilustración siguiente:

Ilustración 9. Recursos presupuestarios de la Defensa (miles de millones de euros corrientes)

Fuente: elaboración propia a partir de LPM 2024-2030

Continúa el artículo 4 indicando que estos recursos presupuestarios se completarán también, a lo largo de la programación, con recursos extrapresupuestarios, en particular la devolución de la totalidad del producto de las ventas de bienes inmuebles por parte del Ministerio de Finanzas de los cánones inmobiliarios y de los alquileres procedentes de concesiones o autorizaciones de cualquier tipo otorgadas sobre bienes inmobiliarios asignados al Ministerio. Estos recursos se estiman de la siguiente manera:

Tabla 10. Recursos extrapresupuestarios (previsiones) (millones de euros corrientes)

Fuente: LPM 2024-2030

El artículo 5 establece la dotación anual para operaciones externas y misiones internas para el período.

Tabla 11. Dotación anual para operaciones externas y misiones internas (miles de millones de euros corrientes)

Fuente: LPM 2024-2030

El artículo 7 establece el objetivo de aumento neto de la plantilla del Ministerio de Defensa de acuerdo con el siguiente calendario.

Tabla 12. Aumento neto de la plantilla del Ministerio de Defensa (puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo)

Objetivo de incremento 700 700 800 900 1.000 1.000 1.200 6.300 de efectivos

Fuente: LPM 2024-2030

Estos resultados se pueden ver gráficamente en la ilustración siguiente:

Ilustración 10. Aumento neto de la plantilla del Ministerio de Defensa (puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo)

Fuente: elaboración propia a partir de LPM 2024-2030

Como resultado, los efectivos del Ministerio de Defensa ascenderán a 275.000 puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo en 2030.

A estas cifras se sumará un aumento del número de voluntarios de reserva, que se elevará a 80.000 en 2030 y luego a 105.000 a más tardar en 2035 para alcanzar el objetivo. El aumento neto del número de voluntarios para el refuerzo militar del Ministerio de Defensa se realizará según el siguiente calendario:

Tabla 13. Incremento del número de reservistas voluntarios

Incremento del número de 3.800 3.800 4.400 5.500 6.500 7.500 8.500 40.000 reservistas voluntarios

Fuente: LPM 2024-2030

En su artículo 8 introduce una cláusula de revisión en 2027, que permitirá evaluar el cumplimiento de los objetivos y realizar ajustes según el contexto geopolítico y las necesidades estratégicas del país.

En el informe anexo a la ley se fijan los recursos para las diferentes necesidades prioritarias del programa entre 2024 y 2030, en concreto se destinarán:

1. Innovación: 10.000 millones de euros
2. Espacio: 6.000 millones de euros
3. Drones y robots: 5.000 millones de euros
4. Defensa Superficie Aérea (DSA): 5.000 millones de euros
5. Soberanía exterior: 13.000 millones de euros
6. Información: 5.400 millones de euros
7. Cibernética: 4.000 millones de euros
8. Fuerzas especiales: 2.000 millones de euros
9. Municiones: 16.000 millones de euros

Esta ley no solo establece un marco financiero, sino que también introduce una serie de acciones estructurales en el sector de defensa, abarcando ámbitos como la disuasión nuclear, la defensa cibernética, el desarrollo de nuevas capacidades en ciberseguridad, la defensa espacial, así como una mayor integración de las fuerzas en operaciones exteriores y la consolidación de la industria de defensa.

La LPM 2024-2030 se estructura en torno a tres grandes objetivos estratégicos:

1. Modernización de las capacidades militares con la renovación y adquisición de equipos de última generación, con especial énfasis en la disuasión nuclear y la mejora de las capacidades de combate.
2. Refuerzo de la autonomía estratégica mediante la reducción de la dependencia de suministros extranjeros, fortalecimiento de la industria nacional de defensa y consolidación de alianzas militares europeas.
3. Adaptación a nuevas amenazas a través del desarrollo de estrategias y tecnologías para afrontar desafíos emergentes, como la guerra híbrida, ciberataques y el uso del espacio como nuevo escenario de confrontación.

Áreas claves de inversión

La LPM 2024-2030 prioriza la inversión en áreas críticas para la defensa y seguridad nacional. Estas incluyen la modernización tecnológica, la ciberseguridad, la guerra espacial y el fortalecimiento de la presencia militar francesa en el extranjero.

Modernización tecnológica

Uno de los pilares fundamentales de la LPM es la renovación de los sistemas de defensa y el desarrollo de tecnología avanzada para las necesidades militares. Entre las principales iniciativas se encuentran:

1) Adquisición de nuevas unidades del caza Rafale F⁵, que incorporarán sistemas mejorados de combate aéreo y capacidades de operación en red. 2) Desarrollo del PANG (Porte-Avions Nouvelle Génération), el futuro portaaviones nuclear que reemplazará al Charles de Gaulle a partir de 2038. 3) Incremento del presupuesto para la modernización de la disuasión nuclear, con el objetivo de garantizar la seguridad y soberanía de Francia frente a amenazas estratégicas. 4) Mejora de los sistemas de defensa aérea y antimisiles y la incorporación de nuevas capacidades en misiles hipersónicos.

Estas inversiones no solo buscan fortalecer las capacidades defensivas de Francia, sino que también reforzarán su papel dentro de la OTAN y la Unión Europea como un actor clave en la estabilidad regional.

Ciberseguridad y guerra espacial

La LPM dedica una parte significativa de su presupuesto a la consolidación de su estrategia en los diferentes dominios, donde los ataques cibernéticos y las operaciones espaciales están en aumento:

 Ciberdefensa: se incrementará el personal especializado en ciberseguridad dentro de las Fuerzas Armadas, con la creación de nuevas unidades dedicadas a la protección de infraestructuras críticas y la lucha contra amenazas digitales.  Guerra electrónica: se desarrollarán nuevas tecnologías para interferencias y contraataques electrónicos, esenciales en conflictos modernos.  Espacio como dominio estratégico: reforzará sus capacidades en vigilancia satelital y defensa espacial, asegurando la protección de sus activos en órbita ante posibles ataques o interferencias.

Capacidades de proyección internacional

El tercer eje estratégicos de la LPM es el fortalecimiento de la presencia militar francesa en el extranjero y la cooperación con aliados europeos. Entre las principales iniciativas destacan:

• Francia mantiene un fuerte compromiso con la seguridad internacional, con presencia en zonas como el Sahel, el Indopacífico y Europa del Este. La LPM busca reforzar las capacidades de despliegue rápido, asegurando una mejor interoperabilidad con los aliados de la OTAN y la Unión Europea.
• El artículo 12 enfatiza la necesidad de aumentar la cooperación militar con Alemania e Italia, promoviendo el desarrollo conjunto de sistemas de defensa, como el futuro avión de combate europeo (Future Combat Air System, FCAS) y el tanque de nueva generación (Main Ground Combat System, MGCS)
• Modernizar la flota naval y aérea para garantizar una mayor capacidad de respuesta ante crisis internacionales.

La implementación de la LPM 2024-2030 pretende alcanzar una serie de beneficios estratégicos:

 Facilitar la estabilidad del presupuesto durante seis años, evitando la necesidad de renegociar la financiación anualmente, asegurando la continuidad de proyectos estratégicos.  Fortalecer la autonomía estratégica de Francia, reduciendo la dependencia de proveedores externos y fomentando el desarrollo de la industria nacional de defensa.  Asegurar la protección del país frente a riesgos cibernéticos, espaciales y bélicos, aumentando la capacidad de adaptación a amenazas emergentes garantizando el control de nuevas áreas de conflicto: espacio, fondos marinos, campo de la información, cibernético, etc.  Consolidar el liderazgo de Francia en el ámbito de la seguridad y la cooperación militar a través de un mejor posicionamiento internacional.  Reforzar el vínculo entre la sociedad civil y las Fuerzas Armadas, incrementando el número de reservistas operativos a 80.000 en 2030 y 105.000 en 2035. Esto permitirá facilitar la movilización en caso de crisis.

Conclusión

La Ley de Programación Militar 2024–2030 constituye un instrumento clave en la estrategia de defensa de Francia, al proporcionar un marco normativo y financiero sólido que facilita la estabilidad presupuestaria, la modernización de sus capacidades militares y el refuerzo de su autonomía estratégica. Con una inversión de más de 400.000 millones de euros en recursos presupuestarios y casi 6.000 millones en fondos extrapresupuestarios, la LPM permite a Francia anticiparse a los nuevos desafíos geopolíticos y tecnológicos mediante una planificación plurianual coherente y ambiciosa. A través de su enfoque integral —que abarca desde la disuasión nuclear hasta la ciberseguridad, la guerra espacial y la proyección internacional—, esta ley consolida a Francia como un actor de referencia en seguridad europea y global. Además, refuerza el vínculo entre la defensa y la sociedad civil, mediante el aumento de efectivos y reservistas, garantizando una mayor capacidad de respuesta ante futuras crisis.

En suma, la LPM 2024–2030 no solo impulsa el desarrollo de la industria nacional de defensa, sino que representa un modelo de planificación estratégica de largo plazo del que pueden extraerse importantes lecciones para otros países, incluido el caso de España.

Alemania

Introducción

La modernización de las Fuerzas Armadas Alemanas (Bundeswehr) ha sido una prioridad creciente en la agenda política y estratégica del país, especialmente en el contexto de los desafíos de seguridad global y el nuevo escenario geopolítico europeo.

Este proceso de modernización no solo implica la adquisición de nuevos sistemas de defensa y equipamiento, sino también la adaptación de su marco normativo y financiero.

En este sentido, la Ley de Presupuestos Federal (Bundeshaushaltsordnung, BHO), la Ley contra las Restricciones a la Competencia (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB), la Ordenanza de Contratación Pública (Vergabeverordnung, VgV), la Ordenanza de Contratación de Defensa y Seguridad (VSVgV) y el Plan de Equipamiento de las Fuerzas Armadas constituyen el marco normativo en el cual se articula la estrategia de financiación y adquisición de material militar en Alemania.

El fondo especial de 100.000 millones de euros (Sondervermögen), aprobado en 2022, ha marcado un punto de inflexión en la política de defensa alemana al proporcionar una fuente extraordinaria de recursos para fortalecer las capacidades militares del país. Paralelamente, la Planificación Plurianual de Defensa, estructurada en ciclos de cuatro años, establece una hoja de ruta estratégica basada en directrices del Ministerio Federal de Defensa y acuerdos gubernamentales.

Marco Normativo y Financiero

La Ley de Presupuesto Federal (BHO)

La Ley de Presupuesto Federal de Alemania (BHO) se aprobó mediante la Ley de Presupuesto de 19 de agosto de 1969, habiendo sido modificada en múltiples ocasiones, la más reciente en 2024.

La BHO regula la planificación, gestión y control de los recursos financieros del Gobierno Federal, estableciendo normas vinculantes para la Administración pública. Además, su aplicación es obligatoria en todas las entidades estatales, incluidas las Fuerzas Armadas y el Ministerio de Defensa.

De acuerdo con el artículo 2, el presupuesto tiene como finalidad garantizar los recursos financieros necesarios para cumplir con las funciones del Gobierno Federal, lo que implica que la planificación del gasto en defensa debe estar alineada con las exigencias del equilibrio económico global.

El Ministerio Federal de Finanzas supervisa la gestión presupuestaria y, conforme al artículo 6, solo se autorizan gastos y compromisos financieros que sean indispensables para el cumplimiento de las tareas estatales. Asimismo, el artículo 7 establece que cualquier gasto debe someterse a un análisis de viabilidad económica para garantizar eficiencia y optimización de recursos, promoviendo incluso la externalización de ciertas funciones si resulta más rentable. El artículo 12, establece que el presupuesto podrá elaborarse para dos ejercicios económicos, separados por años.

En materia de adquisiciones militares, el artículo 24 dispone que, antes de presupuestar proyectos de gran envergadura, deben existir estimaciones detalladas de costes y planes de ejecución. Además, el artículo 54 exige que cualquier contrato en el ámbito de defensa superior a 25 millones de euros sea aprobado por la Comisión de Presupuesto del Parlamento (Bundestag), lo que refuerza la transparencia y el control parlamentario sobre las inversiones en defensa.

Ley de Contratación Pública (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB)

La Ley contra las Restricciones a la Competencia (GWB) regula la competencia en la adjudicación de contratos públicos, incluyendo los del Ministerio de Defensa alemán, garantizando transparencia, igualdad de trato y eficiencia en la gestión financiera, promoviendo un equilibrio entre la seguridad nacional y la competencia justa en el mercado.

El artículo 35 regula el control de fusiones en sectores estratégicos, incluyendo la industria de defensa. Su objetivo es evitar la concentración excesiva de poder en empresas que podrían restringir la competencia o influir en el precio de adquisiciones militares.

Según el artículo 97, los contratos públicos deben adjudicarse conforme a los principios de competencia efectiva, transparencia y no discriminación. Estos criterios influyen directamente en los procesos de adquisición de bienes y servicios del Ministerio de Defensa, asegurando que las empresas compitan en igualdad de condiciones.

El artículo 145 establece excepciones especiales para la adjudicación de contratos públicos específicos de defensa o seguridad, permitiendo que ciertos contratos sean adjudicados sin licitación pública cuando involucran actividades de inteligencia, esenciales para la seguridad nacional; cuando forman parte de programas de cooperación internacional en defensa, en los que participan otros Estados miembros de la UE para el desarrollo de nuevos productos militares; cuando se adjudican en países fuera de la UE, especialmente en contextos de despliegue de fuerzas armadas o de policía en el extranjero, donde las adquisiciones deben realizarse en el área de operaciones; y cuando son contratos entre el gobierno federal alemán y otro gobierno o entidad local, para suministros militares, construcción de infraestructura estratégica o servicios clasificados.

De acuerdo con el artículo 160, las decisiones de contratación pueden ser revisadas por tribunales de competencia si se sospecha de irregularidades. Esto garantiza que el Ministerio de Defensa actúe dentro de los límites legales y bajo el control de las autoridades competentes.

Ordenanza de Contratación Pública (Vergabeverordnung, VgV)

La VgV es un reglamento derivado de la Ley contra las Restricciones a la Competencia (GWB) y desarrolla los procedimientos específicos de contratación pública, estableciendo reglas detalladas para la adjudicación de contratos por parte de entidades públicas, aunque con jerarquía inferior a la GWB y leyes federales.

La combinación de estos principios con las disposiciones de la Ley contra las Restricciones a la Competencia (GWB) refuerza un marco normativo sólido para la administración de los contratos en el sector defensa.

Esta ordenanza desarrolla la aplicación de la Directiva 2014/24/UE estableciendo el marco regulador de los procedimientos de licitación pública e influyendo significativamente en la gestión financiera y la contratación del Ministerio de Defensa alemán, garantizando procesos de contratación transparentes y eficientes, pero permitiendo excepciones necesarias para la seguridad nacional.

El Ministerio de Defensa alemán debe cumplir con las disposiciones de la VgV en la gestión de sus contratos de suministro y servicios. De acuerdo con el artículo 3, el cálculo del valor estimado de los contratos debe considerar el coste total de los servicios, excluyendo el IVA, lo que implica una planificación presupuestaria rigurosa para evitar fraccionamientos artificiales que eludan la normativa. Además, el artículo 4 permite la contratación conjunta con otros organismos, lo que puede optimizar los recursos financieros en adquisiciones estratégicas.

Por otro lado, la confidencialidad de los procesos de contratación, esencial en materia de defensa, está protegida por el artículo 5, que impide la divulgación de información sensible, incluyendo secretos comerciales y aspectos críticos de las ofertas.

1. y
2. permite la adjudicación directa sin licitación pública en circunstancias específicas, como la urgencia extrema o la inexistencia de proveedores alternativos, criterios fundamentales en la adquisición de equipamiento militar.

El artículo 17 regula los procedimientos negociados, permitiendo la adjudicación sin licitación cuando los productos o servicios sean exclusivos o su adquisición mediante competencia sea inviable. Esto es especialmente relevante para el Ministerio de Defensa en adquisiciones tecnológicas sensibles o en contratos de innovación, regulados en el artículo 19 bajo la figura de asociaciones para la innovación.

Finalmente, del artículo 42 al artículo 51 se establecen los criterios de selección y exclusión de licitadores, asegurando que solo empresas con capacidad técnica y financiera participen en contrataciones estratégicas del Ministerio de Defensa.

Reglamento sobre contratación pública en el ámbito de la defensa y la seguridad (Vergabeverordnung Verteidigung und Sicherheit – VSVgV)

El VSVgV tiene una gran repercusión en la gestión financiera y en los procedimientos de contratación del Ministerio de Defensa alemán. Este reglamento, basado en la Directiva 2009/81/CE, establece las normas que regulan la adjudicación de contratos en estos sectores, garantizando la transparencia, la competencia y la eficiencia en el gasto público.

El VSVgV influye en la gestión financiera del Ministerio de Defensa en diferentes aspectos clave.

El artículo 3 establece criterios claros para calcular el valor total del contrato sin incluir el IVA. Esto impide la fragmentación artificial de los contratos con el fin de eludir los umbrales que imponen mayores controles.

Los artículos 6 y 7 establecen que la gestión de los contratos debe incluir mecanismos de protección de datos clasificados, lo que implica costes adicionales y requisitos específicos de seguridad.

Por el artículo 8 se obliga a los licitadores a demostrar su capacidad para mantener la producción y el suministro incluso en situaciones de crisis, lo que afecta las previsiones presupuestarias y las asignaciones de recursos.

En el artículo 9 se establecen reglas estrictas para la selección de subcontratistas, garantizando la estabilidad financiera de los proveedores.

El VSVgV tiene impacto en los Procedimientos de Contratación ya que los regula con un enfoque basado en la transparencia y la eficiencia.

En los artículos 11 y 12 se prioriza el uso de procedimientos restringidos y negociados con licitación competitiva, limitando la adjudicación directa solo a casos excepcionales (como necesidades urgentes de seguridad nacional).

En el artículo 6 se establece que los acuerdos marco no pueden extenderse más allá de siete años, salvo casos especiales justificados. Esto permite una planificación estructurada en ciclos que favorecen la previsibilidad y continuidad en la contratación de bienes y servicios.

En el artículo 20 se establecen plazos mínimos para garantizar la competencia, pero se permiten reducciones en casos de emergencia, como operaciones militares urgentes.

El artículo 14 menciona que los procedimientos de adjudicación deben garantizar la competencia y transparencia, alineándose con las directrices gubernamentales de eficiencia y seguridad.

En el artículo 22 se detallan los principios del sistema dinámico de compras, el cual permite a las entidades adjudicadoras ajustar su planificación presupuestaria y operacional en función de las necesidades estratégicas del Ministerio.

El artículo 23 establece reglas para la exclusión de empresas que no cumplan los requisitos de seguridad o que tengan antecedentes de corrupción, afectando la gestión de proveedores.

El Fondo Especial de las Fuerzas Armadas (Sondervermögen Bundeswehr)

En 2022, el gobierno alemán aprobó el Sondervermögen, un fondo especial de 100.000 millones de euros destinado exclusivamente a la modernización de la Bundeswehr (Fuerzas Armadas Alemanas). Este fondo extraordinario complementa el presupuesto anual de defensa y permite realizar inversiones estratégicas sin afectar otras partidas del presupuesto federal.

El Fondo Especial de la Bundeswehr (Sondervermögen Bundeswehr) se financió a través de endeudamiento extraordinario, autorizado mediante una enmienda constitucional en Alemania. Algunos detalles de la financiación del Sondervermögen son:

Creación mediante reforma constitucional

En junio de 2022, el Bundestag (Parlamento alemán) aprobó la creación de este fondo por un total de 100.000 millones de euros. Para ello, se modificó el artículo 87a de la Constitución alemana (Grundgesetz), permitiendo que esta deuda no estuviera sujeta a la «regla del freno de la deuda» (Schuldenbremse), que normalmente limita el déficit estructural del Estado.

«Artículo 87 a:(1) La Federación creará fuerzas armadas para la defensa. Su fuerza numérica y las características básicas de su organización deben derivarse del presupuesto. […] Modificación: “… se inserta el siguiente apartado 1a:(1a) Con el fin de reforzar la alianza y la capacidad de defensa, la Federación pondrá un fondo especial para las Fuerzas Armadas Federales con su propia capacidad de endeudamiento por un importe de hasta.000 millones de euros…”»

Emisión de deuda pública

El fondo se financió mediante la emisión de bonos del Estado alemán, permitiendo a Alemania captar capital en los mercados financieros con condiciones favorables. Como este endeudamiento quedó fuera del presupuesto regular, no afectó directamente al déficit anual del país, aunque sí incrementó la deuda pública total.

Gestión y asignación de los fondos

La administración del Sondervermögen se asignó al Ministerio de Defensa y al Ministerio de Finanzas. Su uso se destina exclusivamente a modernizar la Bundeswehr, con inversiones en armamento, infraestructuras y tecnología militar avanzada.

Objetivo de alcanzar el 2 % del PIB en gasto militar

Alemania se comprometió a cumplir con el objetivo de la OTAN de invertir al menos el 2 % del PIB en Defensa. El Sondervermögen es un mecanismo para acelerar la modernización de la Bundeswehr tras años de infrafinanciación.

El Fondo Sondervermögen y su impacto en la BHO

El Sondervermögen ha sido clave para la financiación de proyectos como la adquisición de cazas F-35, sistemas de defensa aérea y equipamiento para las fuerzas terrestres. Su integración dentro del marco de la BHO ha requerido ajustes normativos, en 2017, 2021 y 2022, con el objetivo de facilitar la firma de contratos a largo plazo para la adquisición de sistemas de armamento y equipamiento militar, garantizando que estos fondos sean ejecutados con transparencia y sujetos a los mismos principios de control presupuestario que el gasto regular en defensa. Estas reformas han permitido optimizar los procedimientos de compra, reduciendo la burocracia y agilizando la cooperación con la industria de defensa. De esta manera, se ha fomentado una mayor integración entre el sector público y los proveedores estratégicos, asegurando la disponibilidad de los recursos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de modernización de la Bundeswehr. Los ajustes realizados procuran la mejora en transparencia y supervisión, así como la mejora de los procedimientos de contratación.

Transparencia y supervisión financiera

Uno de los aspectos fundamentales en la adaptación del Sondervermögen ha sido la necesidad de establecer mecanismos de transparencia y supervisión equivalentes a los del presupuesto general de defensa. Para ello, el gobierno alemán ha introducido normativas adicionales que establecen controles más estrictos sobre la planificación y ejecución del gasto. Esto implica la fiscalización periódica de los recursos, asegurando que los fondos sean utilizados exclusivamente para la modernización militar y no para cubrir otros déficits presupuestarios.

Además, se ha reforzado la colaboración con el Tribunal Federal de Cuentas (Bundesrechnungshof), que ahora tiene mayor capacidad de auditoría sobre el uso de estos recursos. Este organismo se encarga de evaluar la eficiencia de las inversiones y garantizar que las adquisiciones cumplan con los criterios de coste-beneficio y necesidad estratégica.

Modificaciones en los procedimientos de contratación

La introducción del fondo Sondervermögen también ha implicado ajustes en la Ley contra las Restricciones a la Competencia (GWB). Tradicionalmente, los contratos militares estaban sujetos a procesos de licitación prolongados, diseñados para garantizar la competencia y evitar irregularidades. No obstante, la urgencia de modernizar la Bundeswehr ha requerido procedimientos más ágiles, permitiendo la firma de contratos plurianuales con proveedores estratégicos sin necesidad de abrir nuevas convocatorias en cada ejercicio presupuestario.

En este sentido, la reforma de la GWB en 2022 introdujo cláusulas que facilitan la adjudicación directa de contratos en sectores clave como aeronáutica, ciberseguridad y defensa antiaérea, siempre que se justifique su relevancia para la seguridad nacional. Los artículos de la GWB que establecen cláusulas relacionadas con la adjudicación directa de contratos en sectores clave como aeronáutica, ciberseguridad y defensa antiaérea incluyen:

1. Contratos públicos de defensa y seguridad. Establece que los contratos que involucren equipamiento militar, ciberseguridad y sistemas de defensa aérea podrán estar sujetos a condiciones especiales de contratación.  Artículo
2. Ámbito de aplicación. Establece que este apartado se aplica a la adjudicación de contratos públicos específicos en el ámbito de la defensa y seguridad por parte de entidades públicas y sectoriales.  Artículo
3. Excepciones especiales. Permite la adjudicación directa de contratos esenciales para la seguridad nacional, eliminando requisitos administrativos en los siguientes apartados:  Programas de cooperación internacional en investigación y desarrollo.  Contratos asignados fuera de la UE en zonas de despliegue militar.  Acuerdos intergubernamentales para la compra de material militar.

 Artículo 146. Tipos de Procedimientos. Autoriza a los entes públicos a utilizar procedimientos de adjudicación no abiertos o de negociación directa para contratos de defensa y seguridad.

Estos artículos han permitido acelerar procesos como la adquisición de cazas F-35 y sistemas Patriot de defensa aérea, evitando retrasos administrativos en beneficio de la operatividad de las Fuerzas Armadas alemanas.

Conclusión

El caso de Alemania muestra cómo un país puede adaptar su marco normativo y financiero para responder de forma decidida a los desafíos estratégicos actuales. La creación del fondo especial Sondervermögen, dotado con 100.000 millones de euros y aprobado mediante una reforma constitucional, ha supuesto un punto de inflexión en la política de defensa alemana, permitiendo acelerar la modernización de la Bundeswehr sin las restricciones del presupuesto ordinario. Esta herramienta, combinada con un marco legal robusto —compuesto por la Ley de Presupuestos Federales (BHO), la Ley contra las Restricciones a la Competencia (GWB) y sus reglamentos específicos para el ámbito de la defensa—, permite a Alemania compatibilizar los principios de transparencia, control y eficiencia con la flexibilidad operativa que exige el sector. El uso de procedimientos excepcionales, la previsión legal para contratos plurianuales y la integración de la industria en la planificación estratégica muestran un enfoque orientado a resultados, que fortalece la autonomía tecnológica y la capacidad de respuesta. Este modelo representa un ejemplo de planificación estratégica sostenida, cuya experiencia puede ser especialmente útil para países que, como España, buscan dotarse de herramientas jurídicas y financieras capaces de garantizar estabilidad, soberanía industrial y eficacia en el ámbito de la defensa.

Reino Unido

Introducción

1. La industria de la defensa y la seguridad en el Reino Unido está regulada por un conjunto de normativas y estrategias diseñadas para fortalecer la soberanía tecnológica, mejorar los procesos de adquisición y garantizar la estabilidad en la inversión a largo plazo. En los últimos años, documentos clave como la Estrategia Industrial de Defensa y Seguridad (Defence and Security Industrial Strategy
2. DSIS)
3. 2021 (DSIS, 2021), la Revisión Integrada de Seguridad, Defensa, Desarrollo y Política Exterior (RISDDPE, Global Britain in a Competitive Age, 2021) y el Plan de Equipamiento de Defensa (PED, 2023-2033) han definido un marco estratégico que busca consolidar al Reino Unido como un actor global influyente en materia de defensa.

A esto se suman la Ley de Contratación Pública (LCP, 2023) y la Ley de Reforma de la Defensa (LRD, 2014), que han introducido cambios significativos en la forma en que el gobierno británico gestiona la adquisición de equipamiento y servicios para las Fuerzas Armadas. Sin embargo, pese a los avances logrados, este marco presenta ciertas debilidades, como la falta de un fondo especial para programas de defensa y la dependencia de posibles revisiones gubernamentales.

A continuación, se analiza este marco normativo, destacando sus principales objetivos y características.

Estrategia Industrial de Defensa y Seguridad 2021 (Defence and Security Industrial Strategy 2021 – DSIS, 2021 12)

La DSIS 2021 busca fortalecer la base industrial del sector, asegurando que las Fuerzas Armadas y organismos de seguridad dispongan de tecnologías avanzadas y capacidades estratégicas necesarias para poder hacer frente a potenciales amenazas.

Se trata de una estrategia elaborada por el Ministerio de Defensa publicada en marzo de 2021 que establece el enfoque del Reino Unido para su industria de defensa y seguridad.

1. 12 En proceso de revisión. Ver Defence Industrial Strategy
2. Statement of Intent
3. GOV.UK Está prevista su

publicación antes de verano y pretende cubrir un horizonte de 10 años. Esta revisión garantizará que la defensa sea un elemento central tanto para la seguridad como para el crecimiento económico y la prosperidad del Reino Unido.

Su objetivo es mejorar la capacidad industrial del país, fomentar la inversión y fortalecer la autonomía estratégica.

Al no ser una ley aprobada por el Parlamento, no es jurídicamente vinculante. Sin embargo, influye en las decisiones de adquisición y contratación del Ministerio de Defensa del Reino Unido.

Objetivos y contexto de la estrategia

La DSIS parte de la premisa de que el entorno de seguridad global se ha vuelto más competitivo y desafiante. La creciente rivalidad entre potencias, el avance de tecnologías disruptivas y la diversificación de amenazas han llevado al Reino Unido a replantear su enfoque en defensa y seguridad.

Entre los principales objetivos de la estrategia destacan:

 Garantizar la autonomía estratégica, asegurando que el Reino Unido mantenga control sobre tecnologías críticas en defensa.  Fortalecer la industria nacional, generando empleo, impulsando la innovación y asegurando que el sector defensa contribuya al desarrollo económico.  Mejorar la eficiencia en adquisiciones, optimizando los procesos para reducir costes y acelerar la implementación de nuevas capacidades.  Potenciar la cooperación internacional, trabajando con aliados estratégicos para el desarrollo de nuevas tecnologías y proyectos de defensa conjuntos.

El documento enfatiza la importancia de la autonomía tecnológica, destacando que ciertas capacidades no pueden depender de proveedores externos. Por ello, se establecen mecanismos para fortalecer la industria nacional en sectores clave como la ciberseguridad, la inteligencia artificial aplicada a la defensa y la disuasión nuclear.

Modernización de adquisiciones y producción militar

Uno de los puntos más relevantes del DSIS 2021 es la transformación del sistema de adquisiciones militares. Tradicionalmente, el Reino Unido seguía un enfoque basado en la competencia global, donde se buscaba la mejor oferta disponible en el mercado internacional (best value for money). Sin embargo, la estrategia introduce un modelo más flexible, que prioriza la protección de la industria nacional cuando sea necesario.

Entre los cambios en adquisición y producción se incluyen:

 Reforma de los contratos de defensa y seguridad, mejorando la transparencia y reduciendo la burocracia.  Uso estratégico de acuerdos de fuente única, permitiendo contratos sin competencia cuando la seguridad nacional lo exija.  Inversión de 85.000 millones de libras en cuatro años, para proporcionar un horizonte de estabilidad financiera al sector defensa.  Incentivos a la innovación, promoviendo el desarrollo de nuevas tecnologías a través de alianzas con el sector privado y la academia.

El documento también señala la importancia de evitar dependencias excesivas de proveedores extranjeros, especialmente en tecnologías críticas. Como respuesta, se ha fortalecido el control gubernamental sobre fusiones y adquisiciones en el sector defensa, evitando que empresas estratégicas sean adquiridas por actores externos con intereses contrarios a la seguridad nacional.

Innovación y tecnología en defensa

La estrategia dedica una parte significativa a la importancia de la innovación tecnológica en defensa y seguridad. En un contexto donde la guerra moderna se define cada vez más por avances en inteligencia artificial, ciberseguridad y automatización, el Reino Unido apuesta por consolidarse como líder en estas áreas.

 Inversión en I+D en defensa de al menos 6.600 millones de libras en los próximos cuatro años.  Defensa cibernética con la creación de la National Cyber Force, encargada de desarrollar capacidades de ciberseguridad ofensiva y defensiva.  Inteligencia artificial y automatización para el desarrollo de sistemas autónomos para operaciones militares, con aplicaciones en vigilancia, logística y combate.

 Defensa espacial con la expansión del Comando Espacial del Reino Unido, asegurando el control de activos satelitales clave para la seguridad nacional.

El documento enfatiza que la capacidad de anticiparse a amenazas emergentes dependerá en gran medida de la inversión en estas áreas. Por ello, el gobierno británico ha establecido mecanismos de colaboración entre el sector defensa y empresas tecnológicas para acelerar la adopción de innovaciones disruptivas.

Cooperación internacional y comercio en defensa

Aunque la estrategia pone un fuerte énfasis en fortalecer la industria nacional, también reconoce la importancia de la cooperación internacional en materia de defensa.

 Colaborar en I+D con aliados a través del desarrollo de sistemas de combate aéreos y marítimos en programas conjuntos con aliados estratégicos.  Aumentar las exportaciones de defensa para consolidar al Reino Unido como el segundo mayor exportador de equipamiento militar del mundo.  Fortalecer alianzas en el Indopacífico, una región clave en la geopolítica actual.  Promover el concepto Team UK, un enfoque coordinado entre el gobierno y la industria para mejorar la competitividad en exportaciones de defensa. El documento reconoce que el comercio en defensa presenta desafíos, porque muchos países favorecen a sus industrias nacionales. Para abordar esto, la DSIS propone una mayor presencia diplomática en mercados clave y la promoción del concepto Team UK.

Revisión Integrada de Seguridad, Defensa, Desarrollo y Política Exterior (RISDDPE, 2021 13)

La Revisión Integrada de Seguridad, Defensa, Desarrollo y Política Exterior (2021), titulada Global Britain in a Competitive Age, The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy es un documento estratégico clave para el Reino Unido.

13 En revisión. Ver Strategic Defence Review 2024-2025: Terms of reference – GOV.UK Previsto presentarse durante el primer semestre de 2025.

Su objetivo es definir el papel del país en el escenario internacional hasta 2030, estableciendo directrices para fortalecer su seguridad, promover su influencia global y asegurar su prosperidad económica en un entorno cada vez más competitivo y multipolar.

Se trata de una estrategia gubernamental publicada en 2021 por el gobierno del Reino Unido. Su objetivo es establecer las prioridades de seguridad, defensa, desarrollo e influencia internacional del país hasta 2025.

Al no ser una ley aprobada por el Parlamento, no es jurídicamente vinculante, aunque influye en la formulación de políticas y en la asignación de recursos gubernamentales.

El documento surge en un momento de transformación para el Reino Unido. Tras el Brexit y en plena pandemia de COVID-19, el país busca redefinir su posición en el mundo con una estrategia basada en cuatro pilares clave:

1. Seguridad y defensa, fortaleciendo la defensa y protección de infraestructuras críticas ante amenazas cibernéticas, terrorismo y agresiones estatales.
2. Diplomacia y política exterior, manteniendo su papel como potencia mundial, reforzando alianzas con Estados Unidos, la OTAN y otros socios estratégicos.
3. Innovación y desarrollo tecnológico, convirtiendo a Reino Unido en una superpotencia científica y tecnológica, promoviendo la digitalización y la ciberseguridad.
4. Resiliencia ante crisis globales, preparando a Reino Unido para futuras pandemias, el cambio climático y otros desafíos transnacionales.

Estos objetivos buscan consolidar la posición del Reino Unido en el mundo a través de una combinación de poder militar, diplomacia, desarrollo económico y liderazgo en innovación.

Seguridad y defensa: garantizar la estabilidad nacional e internacional

En esta Revisión Integrada se reconoce que el Reino Unido se enfrenta un entorno de amenazas cada vez más complejo, donde actores estatales y no estatales buscan desestabilizar el orden global.

Modernización de las Fuerzas Armadas y disuasión nuclear

El documento detalla un aumento de la inversión en defensa, superando el 2,2 % del PIB, consolidándose como el segundo mayor contribuyente en la OTAN. Entre las medidas clave están:

1. Modernización del Ejército, la Armada y la Real Fuerza Aérea.
2. Aumento de la flota de submarinos nucleares Trident, elevando el número de ojivas nucleares de 180 a
3. Mayor inversión en tecnologías emergentes, como la guerra electrónica y la inteligencia artificial aplicada a la defensa.

El énfasis en la disuasión nuclear refuerza la capacidad del Reino Unido para responder a amenazas estratégicas, alineándose con su compromiso con la OTAN y la seguridad europea.

Amenazas híbridas y ciberseguridad

El documento destaca que las amenazas ya no solo provienen de conflictos militares tradicionales, sino también del ciberespacio y la desinformación. Para contrarrestarlas, se han implementado medidas como:

 Creación de la National Cyber Force (NCF), encargada de operaciones cibernéticas ofensivas y defensivas.  Aumento de recursos para inteligencia y seguridad contra el terrorismo y el crimen organizado.  Desarrollo de nuevas tecnologías para detectar y contrarrestar ataques cibernéticos y manipulación de la información.

La guerra híbrida, que combina ciberataques, desinformación y presión económica, es identificada como una amenaza clave para la estabilidad del Reino Unido y sus aliados.

Diplomacia y política exterior: fortalecimiento de alianzas y nuevas prioridades

La estrategia reafirma el compromiso del Reino Unido con sus socios tradicionales y busca expandir su influencia global.

 Relaciones con Estados Unidos y la OTAN

Se mantiene la relación con Estados Unidos como el socio estratégico más importante, fortaleciendo la cooperación en defensa, inteligencia y comercio. Además, el Reino Unido seguirá desempeñando un papel clave en la OTAN, potenciando:

 El liderazgo en misiones de disuasión en Europa del Este.  Una mayor participación en operaciones militares conjuntas.  Con refuerzo del papel de la OTAN en la seguridad cibernética.

 Relaciones con Europa tras el Brexit

Aunque el Reino Unido ha dejado la Unión Europea, la estrategia enfatiza la necesidad de mantener relaciones sólidas con el continente, especialmente en seguridad y cooperación económica.

 Expansión hacia el Indopacífico

Un cambio clave en la estrategia británica es el giro hacia el Indopacífico, una región de creciente importancia geopolítica. Se buscan nuevas alianzas con Japón, India y Australia, promoviendo acuerdos comerciales y cooperación en defensa marítima.

Este enfoque responde al crecimiento del poder chino en la región y la necesidad de equilibrar su influencia con alianzas estratégicas.

Innovación y desarrollo tecnológico: convertir al Reino Unido en una superpotencia científica

El documento subraya que la capacidad tecnológica será un factor determinante en la competitividad global. Para ello, el Reino Unido se propone:

 Aumentar la inversión en investigación y desarrollo (I+D) en defensa, destinando 6.600 millones de libras en cuatro años.

 Liderar en inteligencia artificial y computación cuántica, aplicando estas tecnologías en defensa y economía.  Fortalecer la infraestructura de ciberseguridad, protegiendo infraestructuras críticas y datos sensibles.

La estrategia busca consolidar al Reino Unido como un centro global de innovación tecnológica, atrayendo talento e inversión en sectores estratégicos.

Respuesta ante crisis globales

La lucha contra el cambio climático se presenta como una prioridad de seguridad nacional e internacional. Se han establecido compromisos como:

 Reducción de emisiones en un 68 % para 2030.  Inversión de 11.600 millones de libras en financiar acciones contra el cambio climático.  Protección del 30 % del territorio nacional para preservar la biodiversidad.  Cooperación internacional en salud global, aprendiendo de la pandemia de COVID-19 para mejorar la preparación ante futuras crisis sanitarias.

Objetivo del PED

El PED es una herramienta de planificación presupuestaria elaborado por el Ministerio de Defensa (MOD) que establece cómo se distribuirán los recursos financieros en defensa en el decenio 2023-2033. Su propósito es proporcionar una visión a largo plazo sobre el gasto en defensa y garantizar que las Fuerzas Armadas británicas tengan el equipamiento adecuado para operar en un entorno global cada vez más complejo.

Este plan no tiene el rango de una ley aprobada por el Parlamento, sino que es un documento de planificación estratégica por lo que está sujeto a modificaciones según las prioridades gubernamentales y la disponibilidad presupuestaria.

Presupuesto y áreas clave de inversión

El PED 2023-2033 está respaldado por un presupuesto de más de 282.600 millones (M) de libras (£) en diez años, con una fuerte inversión en:

Modernización de equipos militares

o Renovación de la flota de vehículos blindados para el Ejército. o Inversión en nuevos destructores y fragatas para la Marina Real (Royal Navy). o Expansión de la flota aérea con cazas de última generación y sistemas no tripulados.

Tecnología y ciberseguridad

o Desarrollo de capacidades en inteligencia artificial (IA) aplicadas a la defensa. o Refuerzo de la ciberdefensa y sistemas de guerra electrónica. o Creación de sistemas de defensa basados en el uso de datos y redes avanzadas.

Defensa espacial

o Inversión en satélites y capacidades de vigilancia espacial. o Fortalecimiento del Comando Espacial del Reino Unido, clave para el futuro de la defensa estratégica.

Disuasión nuclear

o El Gobierno ha establecido un nuevo presupuesto específico para la Empresa Nuclear de Defensa, que reúne por primera vez los programas clave necesarios en el ámbito de la defensa para garantizar la continuidad de la disuasión nuclear. Este nuevo acuerdo de financiación otorga al departamento mayor flexibilidad para transferir fondos entre años.

Alianzas internacionales y cooperación

o Desarrollo de proyectos conjuntos con aliados de la OTAN y del acuerdo AUKUS (Reino Unido, EE. UU. y Australia).

Hay dos partes diferenciadas de las necesidades de inversión del Plan de Equipamiento. Por un lado, están las necesidades relativas a la disuasión nuclear con 109.800 M £ y por otra parte el resto de las necesidades de tipo convencional cifrado en 187.800 M £. Existe una diferencia teórica, que en el documento se denomina presión, entre el presupuesto decenal y los costes estimados para el equipamiento nuclear de unos 8.000 M £. Esto representa aproximadamente el 7 % del presupuesto para el período de diez años. Asimismo, existe una diferencia teórica entre el presupuesto decenal y los costes estimados para el equipamiento convencional o componente no nuclear del Plan de Equipamiento de unos 9.000 M £. Esto representa aproximadamente el 5 % del presupuesto para el período de diez años. La presión total, entendida como diferencia entre coste y presupuesto, del Plan de Equipamiento asciende a 17.000 M £, lo que equivale a poco menos del 6 % del mismo, de los cuales 10.800 M £ se deben a la inflación. En la siguiente tabla se muestran estos resultados.

Tabla 14. Plan de Equipamiento de la Defensa (miles de millones de libras)

Impacto Impacto de Coste Presupuesto Presión de Divisas Inflación

Fuente: Plan de Equipamiento 2023-2033. Actualización sobre asequibilidad

Ley de Contratación Pública (LCP, Procurement Act, 2023)

La LCP, aprobada en 2023, representa un esfuerzo por modernizar y agilizar los procesos de adquisición en defensa. Uno de sus principales objetivos es reducir la burocracia y simplificar los procedimientos de contratación, facilitando así la adjudicación de contratos a empresas nacionales e internacionales de manera más eficiente.

El artículo 12 de la LCP introduce un sistema de evaluación de proveedores basado en criterios de seguridad, innovación y valor estratégico, lo que permite priorizar a aquellas empresas que contribuyen al desarrollo de capacidades nacionales. Además, la ley refuerza la transparencia en los procesos de contratación, estableciendo mecanismos de supervisión para evitar posibles irregularidades en la adjudicación de contratos.

Ley de Reforma de la Defensa (LRD, Defence Reform Act 2014)

La Defence Reform Act 2014 es una legislación del Reino Unido que moderniza los procesos de adquisición en el sector de defensa, con el objetivo de mejorar la eficiencia, la transparencia y la competitividad en la contratación pública del Ministerio de Defensa (MOD). Esta ley introduce un marco regulatorio para los contratos de defensa, con especial énfasis en los acuerdos de fuente única (Single Source Contract Regulations – SSCR). Esto permite que el MOD negocie contratos sin competencia bajo ciertas condiciones, garantizando precios justos y control sobre los costes. Asimismo, establece la posibilidad de firmar acuerdos de varios años, asegurando estabilidad financiera en grandes proyectos estratégicos sin depender de revisiones presupuestarias anuales. Por otra parte, fomenta la inversión privada en el sector y promueve la cooperación entre el gobierno y la industria para garantizar la innovación y el mantenimiento de capacidades estratégicas. Finalmente, implementa mecanismos de auditoría y transparencia para asegurar la rendición de cuentas en el gasto público en defensa.

Conclusión El modelo británico de planificación y gestión de la defensa combina visión estratégica, flexibilidad normativa y un fuerte compromiso con la innovación tecnológica. A través de documentos clave como la Defence and Security Industrial Strategy (DSIS), la Revisión Integrada de Seguridad y Defensa y el Plan de Equipamiento de Defensa (PED), el Reino Unido ha logrado definir prioridades claras en cuanto a autonomía tecnológica, sostenibilidad industrial y preparación ante amenazas emergentes. Aunque no cuenta con un fondo extrapresupuestario específico como en el caso alemán, el Reino Unido compensa esta ausencia con una planificación a largo plazo bien estructurada, dotada de importantes asignaciones presupuestarias y respaldada por marcos normativos actualizados como la Ley de Contratación Pública de 2023 y la Ley de Reforma de la Defensa de 2014.

Este enfoque le permite mantener una elevada inversión sostenida en capacidades críticas como la disuasión nuclear, la ciberseguridad, la inteligencia artificial o la defensa espacial, al tiempo que refuerza su industria nacional, promueve la cooperación internacional y lidera en exportaciones de defensa. El caso británico demuestra que un entorno jurídico adaptado, una estrategia industrial clara y una colaboración estrecha entre gobierno e industria pueden ofrecer resultados sólidos sin depender exclusivamente de mecanismos extrapresupuestarios, sirviendo como referencia para países que buscan fortalecer su autonomía estratégica dentro de un marco legal eficiente y competitivo.

Italia

Marco normativo

La contratación de obras, equipos y servicios de defensa y seguridad por parte de los poderes adjudicadores en Italia está regulada por el Decreto Legislativo 20 de abril de 2016, n.º 50, artículos 159-163, el Código de Contratación Pública (CPP), promulgando así las directivas de contratación pública de la Unión Europea 2014/23, 2014/24 y 2014/25/UE. En principio, el CPP se aplica a todos los contratos públicos, pero excluye los contratos de defensa y seguridad, que se rigen por una legislación especial.

Este es el caso del Decreto legislativo de 15 de noviembre de 2011, n.º 208, que se denomina Código de Contratación Pública Militar (CPM), y que incorpora la Directiva 2009/81/CE de la UE. Se considera, igualmente, un conjunto especial de normas de contratación aplicable a determinados contratos de defensa y seguridad que prevalece sobre las normas generales del CPP. El CPM, sin embargo, hace en su mayoría referencias selectivas a las normas generales del CPP, introduciendo pequeñas variaciones. Existen, también, contratos de defensa y seguridad que pueden quedar fuera del ámbito de aplicación tanto del CPP como del CPM y solo están sujetos a los principios generales del Tratado de la UE.

El Ministerio de Defensa italiano ha publicado dos reglamentos de promulgación, uno para los contratos con arreglo a la MPC (decreto presidencial de 13 de marzo de 2013, n.º 49) y otro para los contratos en el marco del PPC (decreto presidencial de 15 de noviembre de 2012, n.º 236).

Drivers de la contratación pública de Italia

Hay cinco factores clave que influyen en el enfoque que Italia posee sobre la contratación pública y, dado que están muy arraigados en la forma de actuar de la Administración y en el entorno de seguridad internacional, es probable que no se modifiquen en el próximo futuro 14. Estos son:

1.- Desde el final de la guerra fría, el presupuesto italiano de defensa ha sido constantemente insuficiente en comparación con el nivel de ambición del país, lo cual ha contribuido a una clara preferencia por la cooperación bilateral o multilateral, tanto a nivel europeo, como trasatlántico.

Las restricciones presupuestarias crónicas condujeron a la práctica negativa de poner en marcha programas de contratación pública con plazos excesivamente largos, para repartir sus costes entre más años. Esta situación complicó la gestión de la adquisición y la logística, creó el riesgo de obsolescencia y limitó las capacidades de producción industrial.

14 Marrone (2024).

2.- Un segundo factor está representado por la fuerza relativa de cada uno de los tres ejércitos, que cuentan con fuertes competencias, mientras que el nivel conjunto sigue siendo relativamente débil. Históricamente, la Dirección Nacional de Armamento (DNA) se encontraba unido a la secretaría general de defensa preexistente (Segretariato Generale della Difesa, SGD) pero adolece de falta de personal en comparación con otros grandes países europeos. Este problema ya fue reconocido por el Libro Blanco de 2016, y en mayo de 2024 el ministro de Defensa, Guido Crosetto, presentó una ley de reforma para hacer que la DNA sea autónoma respecto al SGD y potenciar su papel. De hecho, en los últimos años, alrededor del 75 % de las necesidades operativas han sido desarrolladas por los servicios individuales, mientras que solo el 20 % «nacen» a nivel conjunto.

3.- Italia presta atención a dos elementos distintos en sus relaciones internacionales de defensa: la OTAN como motor clave de la posición operativa sin que requiera un presupuesto significativo y la UE como marco fundamental para la cooperación industrial en materia de defensa sin un papel relevante en la planificación militar. Esta es una de las razones por las que Italia aboga por la coordinación entre la UE y la OTAN en materia de adquisiciones, en aras de la coherencia, la eficacia y la eficiencia del desarrollo de las capacidades nacionales. Igualmente, mantiene importantes acuerdos bilaterales con Reino Unido, Francia y Alemania.

4.- En este contexto, los distintos ministros de Defensa y sus gabinetes pueden desempeñar un papel importante, en función del liderazgo político existente, la importancia que se conceda a la política industrial y de la personalidad del político y del personal. La fuerza y la cohesión de los gobiernos y una actitud positiva hacia la seguridad nacional y la industria de defensa contribuyen actualmente, de manera significativa, a una mayor relación entre el JEMAD, la Dirección Nacional de Armamento y las capacidades negociadoras en la UE y otros organismos internacionales. Estas relaciones están impulsando la racionalización y mejora del enfoque del Ministerio de Defensa en materia de adquisiciones.

5.- El esfuerzo en defensa de Italia sigue siendo reducido —1,49 %, según datos de la OTAN en 2024—, aunque se han lanzado diversos programas de adquisición de sistemas de armas, lo que hace prever un cierto aumento presupuestario. La guerra de Ucrania ha causado un aumento de las negociaciones del país con la UE a fin de intensificar la adquisición cooperativa con otros países europeos.

La política industrial y la contratación

En el año 2015, el Ministerio de Defensa publicó el Libro Blanco para la Seguridad Internacional y la Defensa 15. En él se contemplaban aspectos relativos a muy diversos factores que afectan a la defensa de Italia. En términos generales, se hacía énfasis en promover profundos cambios tanto de la organización interna del Ministerio de Defensa como en las relaciones entre las autoridades políticas y militares. En lo que respecta a los aspectos industriales, puso las bases para la soberanía y autonomía estratégicas en el ámbito tecnológico, particularmente, y unas relaciones más eficientes entre la industria de defensa y las necesidades de las Fuerzas Armadas.

Como resultado de esta nueva relación, la forma de adquirir equipos deberá reformarse en consecuencia. Esto tendrá repercusiones en términos de gestión y organización, lo que hace prever el traspaso de algunas competencias del Ministerio de Defensa a la industria, con el fin de aumentar la cooperación entre ambos actores. Se proponen soluciones como la posibilidad de que el sector industrial absorba algunas estructuras técnico-industriales del Ministerio de Defensa (con el personal correspondiente) o la creación de asociaciones público-privadas.

El documento prevé la definición de un plan flexible y fácil de actualizar, que se elaborará en consulta con la industria, que deberá identificar las actividades tecnológicas y estratégicas. Este plan debe tratar de desterrar algunas prácticas ineficientes que han caracterizado hasta ahora las relaciones entre el Ministerio de Defensa y la industria de defensa. En otras palabras, el plan no debería limitarse únicamente a identificar las necesidades de las Fuerzas Armadas con las capacidades industriales y tecnológicas reales de Italia, también debería considerar como relevantes las posibilidades de exportar sistemas producidos por esas capacidades, su utilidad de doble uso, así como las tendencias que caracterizan el mercado de seguridad y defensa.

15 Ministerio de Defensa (2015).

Esto se aplica, particularmente, a la ampliación del ciclo de vida de las plataformas; la necesidad de una adaptación constante de los sistemas, así como la reducción de los plazos de los programas de adquisición, debido a la innovación tecnológica generalizada, especialmente en el ámbito electrónico; la creciente interrelación entre los sectores civil y militar, que permite vincular las necesidades civiles con las militares; la dimensión de las adquisiciones militares, aún demasiado orientadas al ámbito nacional.

Una de las bases actuales de la política de adquisiciones —particularmente en el ámbito tecnológico— es evitar que los requisitos técnicos y las tecnologías correspondientes reflejen las necesidades de las Fuerzas Armadas de forma muy específica y detallada. En otras palabras, la definición de estos requisitos debe ampliarse teniendo en cuenta su utilidad para otras necesidades nacionales, no solo las militares. Este es un punto fundamental por varias razones. Entre ellas, la posibilidad de que el proceso de adquisición sea cada vez más conjunto y multinacional, con lo que se pretende una mayor integración e interoperabilidad también a nivel europeo, haciendo un mayor uso de las competencias adquiridas con la OCCAR y la Agencia Europea de Defensa. En definitiva, se trata de potenciar el uso dual de las tecnologías, incluyendo las universidades y centros de investigación, en el sistema.

El Ministerio de Defensa aplica una ley plurianual de seis años para inversiones en defensa, con un proceso de revisión cada tres años. La reforma del proceso de contratación tiene por objeto ajustarlo al ciclo trienal de planificación presupuestaria del Estado, a fin de garantizar la continuidad de los fondos destinados a la contratación. Además, este nuevo procedimiento garantiza una mayor participación del Parlamento, tanto en la fase de debate como durante el procedimiento de aprobación. La Revisión Estratégica de la Defensa (Revisione Strategica della Difesa) establece las principales necesidades del Ministerio de Defensa y constituirá la base de la ley plurianual de inversiones.

En el Concepto Estratégico del jefe de la Defensa (JEMAD) de 2022 16 —posterior al inicio de la guerra de Ucrania— se enfatiza la necesidad de que diferentes ministerios participen en las actividades del Ministerio de Defensa, aprovechando plenamente las oportunidades del progreso tecnológico más avanzado, optimizando el uso de los

16 Ministerio de Defensa (2022). recursos disponibles y racionalizando estructuras, particularmente mediante la integración de los ejércitos. Para ello, se requieren opciones de capacidades a medio y largo plazo. Estas opciones deben seguir los principios de priorización, análisis costeeficacia, incluso aceptar y mitigar lagunas temporales, y apoyar una visión estratégica clara a medio plazo (5 años) y a largo plazo (10 años).

Otro de los instrumentos en los que se apoya la política industrial de defensa es el impulso de los acuerdos Gobierno a Gobierno (G to G). Los países como los EE. UU., Alemania, Francia o el Reino Unido encuentran ventajas estratégicas competitivas más allá de la propia defensa para el conjunto del país.

En septiembre de 2024, el ministro de Defensa remitió a las Cámaras el Documento Programático Plurianual de Defensa (DPP) para el trienio 2024-2026, algo que se hace cada tres años, cuyo objetivo es:

• Plantear el marco general de las necesidades operacionales de las Fuerzas Armadas, incluyendo las orientaciones estratégicas y las líneas de desarrollo de capacidades.

• Exponer la relación de los programas de armamento y de investigación en curso y el correspondiente plan de programación financiera, indicando los recursos asignados a cada uno de los programas por un período no inferior a tres años, incluidos los programas de investigación o desarrollo financiados por el presupuesto previsto por el Ministerio de Desarrollo Económico, las condiciones contractuales y los gastos relativos a la función de defensa, incluidos los recursos asignados por otros ministerios.

El nivel de detalle del DPP es muy elevado, consignando presupuestos (gráfico 1), inversiones y sus finalidades de manera concreta, lo cual supone una buena guía para la industria en términos de previsibilidad de la contratación durante ese trienio.

Para realizar un análisis completo de los recursos financieros disponibles para la Defensa, es necesario considerar el Presupuesto Integrado, que representa la totalidad del Presupuesto Ordinario de Defensa, al que se suman otras partidas de interés para el Ministerio no presentes en su propia previsión presupuestaria, como son los recursos del Ministerio de Empresa y Made in Italy (MIMIT), para apoyar el sector inversor de Defensa y los del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), para apoyar la participación de Italia en misiones militares internacionales.

Ilustración 11. Evolución del gasto en defensa (millones de euros)

Fuente: Documento programático plurianual de Defensa (2024)

Conclusión

Las opciones de Italia en materia de adquisiciones siguen equilibrando las necesidades operativas con la política industrial de defensa, pero sin un sentido de urgencia y transformador, hacia la adquisición off-the-shelf debido a la guerra rusa en Ucrania. En cualquier caso, las limitaciones presupuestarias van a perdurar, ya que Italia no ha establecido un calendario creíble para alcanzar el umbral del 2 % del PIB.

La actuación de los ejércitos seguirá siendo también un motor importante en relación con un nivel de lo conjunto que sigue siendo débil, más aún en el caso de programas como el GCAP, los Pattugliatori Polivalenti d’Altura o los Buques de Apoyo Logístico, mientras que los ministros de Defensa —como figuras con experiencia o capacidad para realizar cambios— también pueden desempeñar un papel muy importante. Los factores externos pueden cambiar a nivel transatlántico —bajo la presidencia de Trump—, o a nivel de la UE, si la defensa europea da un salto cualitativo, mientras que es probable que la continuidad marque las relaciones con Francia, Alemania y Estados Unidos.

Por último, las estrategias adoptadas muestran la importancia que se otorga a las previsiones a largo plazo y a las tecnologías duales, con una importante base industrial de la defensa cuyas relaciones con el MoD se han modificado para generar sinergias en el ámbito civil y buscar una mayor capacidad de penetración en los mercados a través de las exportaciones.

Noruega

Introducción: marco estratégico

Noruega posee dos instrumentos estratégicos importantes para el desarrollo tanto de sus Fuerzas Armadas, como de su industria a medio y largo plazo. Se trata de dos planes de Defensa a largo plazo que, aunque coinciden en parte de su vigencia temporal, responden a distintos momentos estratégicos:

 Plan de Defensa a Largo Plazo (2023-2030) 17  Plan de Defensa a Largo Plazo (2025-2036) 18

El Plan de Defensa a Largo Plazo (2023-2030), aprobado por el Parlamento noruego (Storting) en el año 2020, se concibió en un contexto de relativa estabilidad y con un horizonte de ocho años, siguiendo el patrón habitual del país. Sin embargo, tras el estallido de la guerra en Ucrania y el agravamiento del entorno de seguridad europeo y ártico, el Gobierno noruego elaboró un nuevo Plan 2025–2036, con una duración extendida a doce años y un enfoque más ambicioso.

El Plan de Defensa a Largo Plazo (2023-2030) esboza el desarrollo continuo del sector de defensa noruego con respecto a la organización, la infraestructura (guarniciones y bases), el personal (efectivos, composición y cualificaciones) y el material (equipos existentes y nuevas adquisiciones).

En él, el Gobierno esboza una dirección hacia una fuerza de defensa más capaz y sostenible, más capacitada para hacer frente a los retos futuros y al cambiante entorno de seguridad. Junto a este, el Ministerio de Defensa mantiene un Plan Nacional de Inversiones para el sector de la defensa a través de una planificación continua en diferentes marcos temporales de cuatro a veinte años. El propio Plan Nacional de Inversiones se evalúa y actualiza varias veces al año en función de la evolución de las necesidades, los recursos y los avances en las adquisiciones en curso. En él se

17 Ministerio de Defensa de Noruega (2023). 18 Ministerio de Defensa de Noruega (2024). contienen las bases de todas las principales actividades de adquisición en las perspectivas a corto plazo (4 años) y a medio plazo (8 años). El Ministerio de Defensa publica el plan de inversiones al menos una vez al año.

Un elemento central de la actualización anual del plan es la publicación de una visión general de las necesidades y objetivos a largo plazo. Esta publicación no examina en detalle cada proyecto previsto, sino que establece la base para debates en profundidad entre el sector de defensa y la industria. De este modo, la industria puede hacerse una idea anticipada de las posibles inversiones futuras. La intención de dar esta visión a las entidades comerciales es presentar la posibilidad de iniciativas individuales o cooperativas que puedan apoyar las necesidades tanto del sector de defensa como de la industria. El objetivo es disponer de una industria probada y altamente cualificada para poder competir en el mercado internacional de la defensa, un mercado que en muchos aspectos sigue siendo muy cerrado y volcado en las industrias de cada uno de los países.

Por su parte, el Plan de Defensa a Largo Plazo (2025-2036), presentado al Parlamento en 2024, parte del compromiso del aumento del esfuerzo en defensa alineado con el compromiso con OTAN de alcanzar —y sobrepasar— el 2 % del PIB, llegando en 2030 a situarse prácticamente en el 2,7 % —véase la Ilustración 10—. La entrada en la OTAN tanto de Finlandia como de Suecia es un factor clave para la defensa de los países nórdicos, por lo que Noruega va a ampliar sustancialmente la cooperación y coordinación con estos países incrementando, entre otras cosas, el número de efectivos y adquiriendo nuevos sistemas de armas.

Este plan de defensa a largo plazo hace hincapié en las capacidades en el ámbito marítimo mediante la adquisición de un mínimo de cinco nuevas fragatas, así como un mínimo de cinco nuevos submarinos. Noruega invertirá en nuevos drones y satélites de vigilancia de largo alcance, pretende igualmente reforzar sus capacidades de defensa antiaérea con nuevos sistemas terrestres, así como capacidad de defensa aérea de largo alcance.

Ilustración 7. Incremento de la capacidad de defensa nacional contempladas en el Plan de Defensa a Largo Plazo

Fuente: Plan de Defensa a Largo Plazo (2025-2036)

El gobierno noruego propone un compromiso global en materia de defensa a través de un aumento de más de 57.000 millones de euros en gastos de defensa entre 2025 y 2036. Se priorizan cuatro grandes esfuerzos de la situación, una nueva flota marítima de superficie, el fortalecimiento de la defensa marítima de superficie, el refuerzo de las capacidades de defensa aérea y el aumento de la capacidad y el volumen del Ejército y la Guardia Nacional.

Marco normativo

La legislación noruega en materia de contratación pública se basa, en gran medida, en las directivas de la Unión Europea (UE) y las aplica de conformidad con las obligaciones de Noruega en virtud del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE). La legislación de aplicación original de Noruega está en vigor desde 1994. Las nuevas directivas sobre contratación pública, servicios públicos y concesiones se incorporaron a la legislación noruega durante 2016 y entraron en vigor el 1 de enero de 2017.

La legislación actual sobre contratación pública se fundamenta en los siguientes textos:

• La Ley de Contrataciones Públicas de 17 de junio de 2016, n.º 73 (LOV-2016- 06-17-73) (la Ley).
• Tres reglamentos adoptados el 20 de diciembre de 2016: o el Reglamento sobre Contratación Pública, de 20 de diciembre de 2016, n.º 1744 (FOR-2016-12-20-1744), por el que se aplica la Directiva 2014/24/UE; o el Reglamento sobre normas de contratación pública en los sectores de servicios públicos (FOR-2016-12-20-1745), por el que se aplica la Directiva 2014/25/UE; o el Reglamento sobre contratos de concesión, (FOR-2016-12-20-1746), por el que se aplica la Directiva 2014/23/UE.

En lo concerniente a Defensa, el Ministerio de Defensa está obligado a cumplir con la legislación general noruega en materia de contratación pública (es decir, la Ley y el Reglamento de Contratación Pública). Sin embargo, de conformidad con el artículo 2 de la Ley, esta no se aplica a las contrataciones que pueden estar exentas de conformidad con el artículo 123 del Acuerdo EEE, que corresponde al artículo 346 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), u otras exenciones previstas a través de reglamento. La Directiva 2009/81/CE sobre contratos en el ámbito de la defensa y la seguridad ha sido implementada por el Reglamento sobre contratación pública en el ámbito de la defensa y la seguridad de 4 de octubre de 2013, n.º 1185 (FOR-2013-10-04-1185).

Además, el Reglamento revisado sobre contratación pública en materia de defensa, de 25 de octubre de 2013, n.º 1411 (FOR-2013-10-25-1411), contiene normas y procedimientos para la contratación pública en materia de defensa, la aplicación de la Ley, el Reglamento de contratación pública y el Reglamento de defensa y seguridad. Esto se complementa con normas detalladas que regulan la contratación pública en materia de seguridad en la Ley de seguridad, de 1 de junio de 2018, n.º 24 (LOV-2018- 06-01-24).

Estrategia industrial de defensa noruega

La industria de defensa noruega es estratégicamente importante para los intereses de la seguridad nacional. A fin de proporcionar apoyo operativo y capacidades a las Fuerzas Armadas noruegas, la industria de defensa ha de ser viable y poseer información acerca de las líneas de desarrollo de los sistemas que se van a adquirir —predictibilidad 19—. La industria de defensa noruega es uno de los principales productores mundiales de artículos especializados y tecnologías de nicho, y uno de los elementos centrales de la nueva estrategia industrial es mejorar la industria de defensa noruega para que sea aún más competitiva a nivel mundial.

Para tener una industria competitiva, la Estrategia Nacional de la Industria de Defensa 20 ha dado prioridad a ocho áreas tecnológicas, lo que proporciona a la industria una dirección clara para futuros desarrollos y necesidades nacionales. La estrategia destaca la importancia de la innovación, la tecnología y la cooperación nacional e internacional, y aborda los elementos más importantes para mantener una industria de defensa noruega preparada para el futuro. Esta política constituye una guía para los proyectos de adquisición —incluyendo a las universidades— en lo que respecta a la implicación de la industria nacional de defensa y a las normativas sobre contratos y adquisiciones. La estrategia subraya además la necesidad de desarrollar y reforzar la cooperación con las pequeñas y medianas empresas, que proporcionan tecnología, servicios y productos necesarios para el desarrollo de las capacidades militares.

Ocho áreas tecnológicas conforman el futuro marco de cooperación estratégica con la industria:

Sistemas de mando, control, información, apoyo a la toma de decisiones y combate (incluidos los sistemas de radar); integración de sistemas; sistemas autónomos; tecnología de misiles; tecnología submarina; municiones, dispositivos de puntería, estaciones de armas teledirigidas, tecnología de motores de cohetes y misiles y explosivos militares; tecnología de materiales (incluidos los compuestos) especialmente

19 Los instrumentos para ello son los expuestos en el marco estratégico: Plan de defensa a largo plazo y Plan

Nacional de Inversiones para el sector de la defensa. 20 Ministerio de Defensa de Noruega (2023). desarrollada y/o adaptada para uso militar; apoyo al ciclo de vida de sistemas militares terrestres, aéreos y marítimos.

Proceso de adquisiciones

El sector de defensa noruego está formado por el Ministerio de Defensa y sus organismos subordinados: las Fuerzas Armadas, la Agencia Noruega de Inmuebles de Defensa, la Agencia Noruega de Material de Defensa y el Establecimiento de Investigación de Defensa noruego. Todos los nuevos proyectos de inversión en el sector de la defensa son aprobados por el Ministerio de Defensa, mientras que los organismos subordinados ejecutan la planificación y las adquisiciones de acuerdo con los procedimientos existentes. Una herramienta importante es el modelo de proyecto PRINSIX, que describe fases, puntos de decisión y funciones y responsabilidades. Este modelo de proyecto garantiza una ejecución uniforme de las adquisiciones.

El Ministerio de Defensa ha establecido varios ámbitos de inversión para supervisar y proporcionar orientación a lo largo de todas las fases de las adquisiciones. Los proyectos suelen concebirse de dos maneras. Una es el enfoque descendente, que se ocupa en gran medida de los principales sistemas de armamento resultantes de los procesos de planificación estratégica. El segundo es el enfoque ascendente, que se ocupa de las necesidades más pequeñas, normalmente iniciadas por los servicios y los usuarios. En una primera fase, la propuesta se conoce como idea de proyecto (IP), que es evaluada por el gestor de la cartera, quien presenta recomendaciones al comité de inversión, dirigido por el jefe del Estado Mayor de la Defensa (CHOD). Si el comité de inversión considera que la IP es adecuada, se recomienda al Ministerio de Defensa para su aprobación y para que forme parte del Plan de Inversión. Junto a ello se evalúan diferentes soluciones de contratación y se recomienda una de ellas para su posterior desarrollo. El resultado da lugar a lo que se denomina Solución Conceptual.

Este documento constituye la base del Documento Central de Orientación (DCO), que desarrolla la solución recomendada en el estudio conceptual. Al final de esta fase se decidirá si se sigue adelante con el proyecto o no. El control de calidad externo del estudio conceptual se realiza de acuerdo con las directrices del Ministerio de Hacienda noruego para proyectos superiores a 86 millones de euros.

Una vez aprobada la Solución Conceptual, el proyecto pasa a la siguiente fase, que es el proceso de planificación detallada, que conduce a la aprobación de la adquisición del material en cuestión. En este punto, el proyecto se denomina Proyecto Planificado. Los resultados importantes de esta fase de planificación son el alcance, la estrategia de adquisición, los plazos y las disposiciones contractuales.

Las grandes adquisiciones de material cuyo alcance supere los 43 millones de euros requieren la aprobación del Parlamento. Para los proyectos digitales, el límite es de 26 millones de euros, y para los proyectos de infraestructuras, de unos 17 millones. Los proyectos de menor envergadura son aprobados directamente por el Ministerio de Defensa.

Conclusión

Las estrategias que guían la defensa de Noruega están orientadas a una planificación a medio y largo plazo, cuyo objetivo fundamental es robustecer las Fuerzas Armadas e impulsar su industria de defensa en tecnologías y mercados de nicho, donde pretenden ser una referencia mundial.

La previsibilidad, tanto del presupuesto como de las inversiones a largo plazo, se encuentra en la base de las estrategias, así como mejorar la eficiencia en las adquisiciones a través de procesos tanto de arriba hacia abajo, como al revés, buscando con ello, además, la implicación de los diferentes servicios de las FAS.

La consulta previa al Ministerio de Finanzas en los casos de adquisiciones de importes elevados es una garantía de que se pueden abordar inversiones, al igual que la implicación del Parlamento en su aprobación.

Análisis comparado de la gestión de las inversiones en diferentes Administraciones públicas en España

A continuación, se describen los procedimientos utilizados en otras Administraciones públicas españolas para la gestión del presupuesto. Se toman como referencia, ministerios típicamente inversores, como el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades.

Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana

De la inversión total del Ministerio (11.794 millones [M] de euros en 2023), aproximadamente el 70 % se realiza a través de organismos o empresas públicas como AENA (816 M), Puertos del Estado (1063 M), Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF, 5321 M), RENFE (769 M) o la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S. A. (SEITTSA) (165 M) 21.

La naturaleza de estas entidades varía: AENA y SEITTSA son sociedades mercantiles y ADIF y RENFE entidades públicas empresariales, mientras que Puertos del Estado y las Autoridades portuarias son organismos públicos cuya naturaleza jurídica no se encuentra definida. Sin embargo, todas estas entidades cuentan con el rasgo común de realizar una actividad económica generadora de ingresos comerciales, lo que justifica (en su caso) su consideración como entidad pública empresarial (EPE) o como sociedad mercantil 22. Puertos del Estado y las Autoridades portuarias, sin estar definidas explícitamente como tales tipos de entidades, generan también ingresos comerciales, hasta el punto de que tanto los gastos de funcionamiento como las inversiones del sistema portuario se financian en su totalidad de forma extrapresupuestaria.

La utilización de EPE o sociedades mercantiles para canalizar las inversiones cuenta con la ventaja, sin duda, de una mayor flexibilidad en la gestión (presupuesto de gastos no limitativo, sujeción al derecho privado en las relaciones mercantiles o laborales…), aunque el caso de Puertos del Estado muestra que esta flexibilidad depende también del

21 Fuente: Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2023. Ministerio de Hacienda y Función Pública. 22 De acuerdo con el artículo 3.2 de la Ley de Contratos del Sector Público. hecho objetivo de contar con una base de ingresos propios, más que de la naturaleza jurídica de la entidad.

El resto de las inversiones del Ministerio corresponde en su mayor parte a infraestructuras viarias, canalizadas a través de los presupuestos del Estado. Una parte importante de las inversiones en carreteras corresponde a conservación. Esta se lleva a cabo, en general, a través de contratos de conservación integral de cuatro años de duración, que tienen la naturaleza de contratos administrativos de servicios. Por otra parte, las inversiones viarias se apoyan en gran medida en colaboraciones públicoprivadas bajo la forma de contratos concesionales, ya sea a través de concesiones tradicionales o de concesiones con «peaje en la sombra» (en las que el peaje por la utilización de la vía es pagado por la Administración, con recursos presupuestarios, en lugar del usuario) como en el caso de las denominadas autovías de primera generación.

Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades

El Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (de Ciencia e Innovación hasta 2023) canaliza la gran mayoría de su presupuesto no financiero a través de sus organismos públicos adscritos.

Así, con un presupuesto no financiero total de 3.991 M en 2023, el Ministerio destinó 901 Ma transferencias corrientes y 3.004 Ma transferencias de capital. Los organismos correspondientes que canalizan los recursos son la Agencia estatal de investigación (1.420 M) y el CSIC (1.212 M), ambos con la naturaleza de agencias estatales, y el Centro de investigaciones energéticas, medioambientales y tecnológicas (144 M) y el Instituto de Salud Carlos III (487 M), que son organismos autónomos. A estas entidades se ha añadido recientemente la Agencia Espacial Española, como agencia estatal adscrita al Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades y al Ministerio de Defensa, con un presupuesto anual total de 315 M, de los cuales 300 M €, su práctica totalidad, consisten en transferencias de capital (capítulo 7) a otras entidades.

Adicionalmente, el Ministerio canaliza importantes recursos a través del capítulo 8 del presupuesto de gastos («Adquisición de activos financieros»), como operaciones financieras que toman la forma, en general, de préstamos a entidades privadas. Por esta vía de colaboración público-privada, el Ministerio canalizó recursos por 3.029 M en 2023, destinados a financiar programas de I+D+i, entre ellos la puesta en marcha de parques científicos y tecnológicos.

Comparación entre distintas fórmulas organizativas

De la descripción anterior se deduce la existencia de muy diversas fórmulas organizativas para la gestión de las inversiones estatales. La siguiente tabla compara, a grandes rasgos, las fortalezas y debilidades de los distintos tipos de organización.

Tabla 15. Fortalezas y debilidades de los distintos tipos de organización

1. Organismos Entidades Públicas Administración autónomos Empresariales/Sociedades General /Agencias mercantiles públicas estatales
2. Orientación al
3. Cultura servicio público
4. Flexibilidad. Sujeción al administrativa/ Derecho privado en sus
5. Autonomía en la orientación al relaciones mercantiles y gestión Fortalezas laborales (aunque sujetas a servicio público
6. Mayor flexibilidad los principios generales de
7. Control de la presupuestaria que la contratación gestión la Administración administrativa) General
8. Necesidad de cumplir con el criterio de ser productores
9. Rigidez
10. Sujeción al de mercado: es decir, que Debilidades administrativa y Derecho cubran con ingresos presupuestaria administrativo comerciales al menos el 50 % de sus costes de producción

Fuente: elaboración propia

En la tabla, se han considerado tres tipos de organizaciones: la Administración general, los organismos autónomos y agencias estatales, y las empresas públicas.

Los organismos autónomos y las agencias estatales se han agrupado bajo un mismo tipo de organización, puesto que se considera que las diferencias entre ambos, en lo que respecta a la gestión presupuestaria, no son significativas. La regulación de las agencias estatales 23, si bien pretendía una amplia modernización de la Administración del Estado, no añadió grandes novedades respecto a los organismos autónomos preexistentes. Las agencias estatales aparecen más orientadas a una gestión por objetivos, y se fomentan los incentivos a la productividad de los empleados públicos, aspectos, todos ellos, que, sin embargo, se pueden dar también en los organismos autónomos.

Igualmente, las entidades públicas empresariales (EPE) y las sociedades mercantiles públicas se han agrupado dentro de en un mismo tipo. Aunque en este caso hay diferencias significativas en la naturaleza jurídica de unas y otras 24, se considera que, a los efectos de la gestión de los recursos, ambas disponen de una amplia flexibilidad que las diferencian de los tipos anteriores.

Como se observa en el cuadro, a medida que se va hacia la derecha aumenta la autonomía y la flexibilidad en la gestión, mientras que disminuye lo que se ha denominado «cultura administrativa» y la orientación hacia el servicio público, dicho esto con todas las cautelas, porque no hay por qué presumir la ausencia de las consideraciones de interés público bajo una gestión empresarial.

En principio, para decidir el modelo de gestión más apropiado sería necesario establecer una correspondencia entre el modelo de gestión y la naturaleza del servicio público que se esté analizando. El propio ordenamiento jurídico establece este criterio cuando circunscribe las fórmulas empresariales (EPE o sociedades mercantiles públicas) a aquellas organizaciones que puedan definirse como «productores de mercado» (artículo 3.2 de la Ley de Contratos del Sector Público) según el Sistema Europeo de Cuentas (SEC). Para ello, este último establece como criterio básico que los ingresos comerciales

23 Las agencias estatales se introdujeron en el ordenamiento jurídico español a partir de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. Posteriormente, fueron derogadas por la Ley 40/2015, de 1 de octubre (de Régimen Jurídico del Sector Público), y reintroducidas por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021 (Ley 11/2020, de 30 de diciembre), disposición final 34.ª. 24 Por ejemplo, las sociedades mercantiles son susceptibles de privatización total o parcial, lo que no es posible para las EPE, que tienen la consideración de organismos públicos. de la entidad, procedentes de la venta de sus productos, cubran al menos el 50 % de los costes de producción.

En el caso de la Defensa, parece posible y conveniente la mayor flexibilidad presupuestaria que puede aportar un organismo autónomo o una agencia estatal frente a la Administración General, pero la propia naturaleza del servicio parece excluir la posibilidad de utilizar, con carácter general, una empresa pública para la gestión de sus inversiones.

La canalización, con carácter general, de las compras e inversiones de defensa a través del instituto de vivienda, infraestructura y equipamiento de la defensa (INVIED)

La reorganización de la gestión presupuestaria de las inversiones de Defensa ha de basarse ante todo en un criterio de eficiencia operativa y de gestión de los recursos asignados, lo que incluye la minimización de los gastos de gestión. En este sentido, cabe plantear el reforzamiento de un organismo público ya existente y adscrito al Ministerio de Defensa, como es el Instituto de Vivienda, Infraestructura y Equipamiento de la Defensa (INVIED).

Se considera que el INVIED podría aportar un marco de gestión dotado de mayor flexibilidad. En particular, el INVIED cuenta con la posibilidad de que los remanentes de tesorería al cierre del ejercicio se apliquen al presupuesto de ingresos del ejercicio siguiente. Por otra parte, el INVIED cuenta ya con la estructura, los medios (humanos y materiales) y los procedimientos que minimizarían el coste y el tiempo del cambio en la forma de gestión de los recursos destinados a Defensa.

El INVIED fue creado por la disposición adicional quincuagésima primera de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, configurándose como organismo autónomo. Procede de la anterior Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa que ya tenía entre sus funciones la adquisición por compra o por cualquier otro medio admitido en derecho de bienes muebles, armamento y material para su uso por las Fuerzas Armadas. Se rige por su Estatuto, aprobado por el Real Decreto 1080/2017, de 29 de diciembre. En dicho Estatuto se definen, en su artículo 8, unas amplias funciones para el organismo, que le permitirían aumentar el alcance de su actividad actual sin necesidad de modificaciones legales. En particular, las funciones del INVIED incluyen la adquisición de bienes inmuebles y derechos reales, destinados a la infraestructura y uso por las Fuerzas Armadas, así como de bienes muebles, armamento y material para su uso por aquellas (artículo 8a del Estatuto del INVIED).

Sin embargo, el INVIED no puede endeudarse para financiar sus operaciones salvo que así lo autorice la Ley de Presupuestos Generales del Estado (LGP, art. 111) 25. Este aspecto podría ser relevante en el contexto actual abierto por la posibilidad de financiación de las inversiones en Defensa por parte del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

Conclusiones

El análisis del coste de oportunidad de las inversiones y gastos de la Armada en el extranjero ha permitido evaluar el impacto socioeconómico de las compras en el extranjero de determinado material y la posibilidad de sustituirlas por proveedores nacionales.

En este epígrafe, se concluyen los principales hallazgos, conectándolos con las implicaciones estratégicas para la economía nacional y la sostenibilidad de la industria de defensa.

Dependencia de las compras en el extranjero y sus efectos sobre la economía nacional

El análisis de la dimensión económica de las compras en el extranjero de armamento y material para la Armada ha permitido ilustrar el impacto socioeconómico, en términos de empleo y renta interior, de su eventual producción doméstica. De esta manera, es posible cuantificar el coste de oportunidad de asignar recursos a la compra de armamento y material en el extranjero.

25 En general, ni los organismos autónomos ni las agencias estatales pueden endeudarse salvo que así lo autorice una disposición legal específica.

Las estimaciones realizadas en este estudio indican que la sustitución de parte de las adquisiciones por proveedores nacionales, en caso de ser viable, podría tener un impacto muy positivo en el empleo, la producción y, también, la autonomía estratégica del país.

En efecto, a partir del análisis de un modelo input-output para la economía española, se ha estimado el monto de empleo, renta interior e ingresos fiscales que no llegan a producirse debido a la compra en el extranjero de armamento y material para cuya producción puede haber capacidades industriales domésticas disponibles.

Los resultados obtenidos muestran que la renta interior aumentaría aproximadamente en 1,2 euros por cada euro de compras en el exterior que se sustituyesen por producción doméstica; dos tercios de este aumento en la renta interior repercutiría en una mayor renta disponible para los hogares, mientras que el tercio restante iría a parar a las arcas públicas, en forma de mayores ingresos fiscales. Este impacto se explica por los encadenamientos hacia atrás de la industria de la defensa y su relación productiva con sectores clave como la metalurgia, la electrónica y la ingeniería, lo que impulsaría el crecimiento del tejido industrial; además de los efectos inducidos en el consumo de los hogares.

En términos de empleo, se estima que, en el caso de haberse producido domésticamente el armamento y material comprado en el exterior, el volumen de empleo en la industria de defensa y en la industria que provee de materias primas y suministros a la misma hubiese sido más de un 6 % en el año 2022. Los resultados indican que la sustitución de compras en el extranjero habría generado más de 5.900 puestos de trabajo a tiempo completo en 2022, y que esta cifra podría ascender a más de 10.700 en 2029 si se mantiene el crecimiento proyectado del presupuesto de Defensa. Estos datos subrayan el potencial de la Armada como generador de empleo y su capacidad para dinamizar sectores industriales estratégicos si se dispone con oportunidad de las asignaciones presupuestarias o se introducen cambios normativos para mejorar la capacidad de gestión.

En relación con la recaudación fiscal, la sustitución de compras en el extranjero habría permitido reducir el déficit fiscal en 0,4 euros por cada euro de importación sustituida, gracias al incremento en la recaudación de impuestos sobre la renta y el consumo. Esto sugiere que una mayor facilidad en la gestión de las necesidades de defensa no solo fortalecería el tejido industrial, sino que también contribuiría a la sostenibilidad de las cuentas públicas sin necesidad de aumentar la presión fiscal.

La irregularidad en la provisión de fondos y sus consecuencias

Uno de los principales problemas en la gestión del gasto en el ámbito de la defensa en España es la incertidumbre en la disponibilidad del recurso financiero.

Tradicionalmente, el presupuesto de defensa viene estando sujeto a variaciones significativas, lo que dificulta la planificación de inversiones a largo plazo.

Esto tiene implicaciones importantes, ya que uno de los elementos que explica la dependencia exterior de la Armada es la irregularidad en la provisión de fondos financieros. En vez de contar con una asignación estable desde el inicio del año, la Armada recibe los fondos de manera fragmentada y en ocasiones tardía, lo que dificulta la planificación y la gestión eficiente de las adquisiciones.

Asimismo, esta falta de previsibilidad en la financiación impide comprometer encargos con suficiente antelación, limitando las oportunidades para la industria nacional y aumentando la dependencia de importaciones.

El estudio ha demostrado que alrededor del 18 % de las compras en el extranjero no responden a una carencia de capacidades industriales nacionales, sino a la necesidad de realizar adquisiciones urgentes debido a la llegada tardía de los recursos presupuestarios.

Como resultado, se generan ineficiencias en la ejecución presupuestaria, se desincentiva la inversión en la industria nacional y se obstaculiza la consolidación de sectores estratégicos como el armamento avanzado y la ciberdefensa. Todo lo cual va en contra de la Estrategia Industrial de Defensa, cuyo espíritu es el desarrollo de la industria española de defensa.

La necesidad de recurrir a mecanismos de compra acelerada a través de organismos internacionales como la Agencia de Adquisición y Apoyo de la OTAN (NSPA) o el Programa de Ventas Militares Extranjeras de EE. UU. (FMS) conlleva costes adicionales. De esta manera, a la pérdida de oportunidades de la compra local se suma el sobreprecio de la disponibilidad inmediata, de manera que se acaba pagando a otros por la incapacidad de gestión local. Nótese, además, que dicha incapacidad de gestión no se debe a los técnicos, sino que deriva de cómo y cuándo se asignan y reciben los créditos para poder gestionarlos. Si los créditos se recibiesen a tiempo, es de esperar que se gestionasen mejor.

En definitiva, a través del enfoque input-output, el estudio ha cuantificado los efectos sobre la producción, el empleo y la recaudación fiscal. Los resultados obtenidos revelan que la dependencia de la Armada respecto a las compras en el extranjero no solo responde a limitaciones tecnológicas, sino también a limitaciones presupuestarias y organizativas que afectan la planificación y ejecución del gasto en defensa. Si no se actúa para eliminar la tardanza en la llegada de los fondos dentro de cada ejercicio, será difícil cambiar la situación. Es necesario disponer de financiación suficiente en cantidad y «calidad».

Influencia del marco normativo en la contratación

Tanto la Ley de Contratos del Sector Público como la Ley de Gestión Presupuestaria establecen el marco normativo para regular los contratos de defensa. Aunque ambas leyes buscan garantizar la transparencia y el control del gasto público, generan serias limitaciones para la contratación en el ámbito de la defensa y no aportan la flexibilidad necesaria para llevar a cabo la ejecución de programas a largo plazo. Estas limitaciones se ven acentuadas por la falta de previsibilidad presupuestaria y la ausencia de un marco legal específico que garantice estabilidad en la financiación.

Los problemas generados por las limitaciones del marco normativo en la contratación en el ámbito de la defensa, de manera resumida, son:

Falta de agilidad en la respuesta operativa

Los largos plazos en los procedimientos de contratación y burocracia ralentizan la adquisición de equipos y servicios esenciales.

Problemas en la planificación a largo plazo

La normativa limita los contratos plurianuales y exige aprobaciones específicas para comprometer gasto más allá del año en curso. Las restricciones a estos contratos plurianuales y los límites de gasto condicionan la iniciación y ejecución de programas estratégicos que pueden verse afectados por inestabilidad del presupuesto y criterios de oportunidad que se introduzcan por razones políticas.

Riesgos para la financiación

Aumenta el riesgo de pérdida de fondos porque, si no se ejecuta el presupuesto en el año correspondiente, los fondos pueden anularse o requerir complejos mecanismos de reasignación.

En definitiva, la rigidez del marco normativo genera problemas para la contratación en defensa ya que la adquisición de armamento, infraestructuras y equipamiento, en numerosas ocasiones, requiere inversiones plurianuales que se ejecutan y pagan en varios años.

Lo que hacen otros países de nuestro entorno

El análisis comparado con otros países europeos ha puesto de manifiesto que España carece de un marco normativo de financiación de la defensa estable y estructurado como el que existe en Francia, Alemania, Reino Unido o Noruega. En estos países, la planificación plurianual, los fondos extrapresupuestarios y la cooperación entre el Estado y la industria nacional han permitido consolidar una estrategia de defensa particular para cada país, más eficiente y sostenible.

Desde una perspectiva de política pública, las limitaciones que ofrece el marco normativo en España podrían reducirse mediante la adopción de un modelo de programación y presupuestación plurianual, similar al implementado en estos otros países.

Del análisis realizado de países, se pueden deducir las fortalezas y debilidades de cada uno de ellos, que se muestran en la siguiente tabla.

Tabla 16. Fortalezas y debilidades de los marcos normativos de diferentes países europeos

FRANCIA ALEMANIA REINO UNIDO

Fortalezas Ley específica para Fondo específico Estrategia Industrial de la Defensa (LPM). para la Defesa. Defensa Apoyo institucional a la industria de defensa. Plan de Plan de necesidades a necesidades a Plan de necesidades a largo plazo largo plazo. largo plazo. recogido en la Agilización de los Agilización de los procesos LPM. procesos de para la Defensa (Ley de Apoyo institucional contratación para Reforma de la Defensa). a la industrial de la Defensa defensa. (reforma de GWB). Debilidades Posibles Riesgos fiscales a No hay un fondo de problemas de largo plazo por el financiación específico para financiación ante incremento de programas de defensa. ajustes deuda pública. Posibles problemas de presupuestarios. El carácter financiación ante ajustes No hay un fondo informativo y no presupuestarios. de financiación normativo de la El carácter informativo y no específico para planificación puede normativo de la programas de limitar su eficacia. planificación puede limitar defensa. su eficacia.

ITALIA NORUEGA

Fortalezas Documento Programático Plurianual de Plan de Defensa a Largo planificación a medio plazo de las necesidades Plazo aprobado por el de la defensa que se informa al Parlamento. Parlamento. Apoyo institucional a la industrial de defensa. Debilidades El carácter informativo y no normativo de la No hay un fondo de planificación puede limitar su eficacia. financiación específico para programas de defensa. Falta de un fondo de financiación específico para programas de defensa. Posibles problemas de financiación ante ajustes presupuestarios.

Fuente: elaboración propia

El INVIED como herramienta de ejecución del presupuesto de defensa

El análisis comparado con otras Administraciones públicas en España ha puesto de manifiesto las posibilidades de mejora, por parte del Ministerio de Defensa, en el empleo de sus organismos autónomos adscritos para la gestión del presupuesto.

El Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana canaliza el 69 % de su presupuesto a través de entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles. El Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades canaliza el 90 % de su presupuesto a través de sus agencias estatales y organismos autónomos.

A la vista de lo anterior, una opción sería impulsar el INVIED, sobre la base de su carácter actual de organismo autónomo y de las funciones asignadas por su Estatuto, para constituirse como una de las herramientas principales del Ministerio de Defensa para la gestión de sus inversiones, dotándole a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, si se considera necesario en su momento, de capacidad de endeudamiento.

Los programas especiales de modernización (PEM) como herramienta estratégica

Los PEM son una herramienta estratégica fundamental para potenciar la contratación de la industria nacional de defensa. Estos programas permiten el desarrollo y la adquisición de capacidades tecnológicas avanzadas, asegurando la autonomía estratégica del país y fortaleciendo el tejido industrial. Si se prioriza a empresas españolas en los contratos, se fomenta la creación de empleo cualificado, el crecimiento económico y la consolidación de un ecosistema industrial competitivo y sostenible. Además, los PEM deben incluir cláusulas obligatorias de transferencia de tecnología, formación del personal nacional y otros posibilitadores como el establecimiento de centros de I+D en territorio español.

Este enfoque garantiza que el conocimiento técnico permanezca en el país y se multipliquen las capacidades de producción y mantenimiento local. Así, no solo se adquiere un sistema de defensa, sino que se invierte en el desarrollo a largo plazo de la industria nacional, incrementando su valor añadido y su capacidad de exportación. En definitiva, los PEM no solo modernizan las Fuerzas Armadas, sino que también se pueden convertir en motores clave de innovación, soberanía tecnológica y crecimiento industrial para España.

El procedimiento de asociación para la innovación

El procedimiento de asociación para la innovación, regulado en los artículos 177 y siguientes de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), podría constituirse como un instrumento muy útil para el sector de la defensa, al permitir a las Administraciones públicas colaborar estrechamente con empresas y centros tecnológicos en el desarrollo de soluciones innovadoras que aún no existen en el mercado. Esta modalidad contractual resulta ideal para afrontar retos tecnológicos complejos y necesidades operativas emergentes, típicos del entorno de seguridad y defensa, facilitando la creación de prototipos, su validación y, posteriormente, su adquisición en un único procedimiento. De esta forma, se reduce la fragmentación entre I+Dy contratación, se acortan los plazos de despliegue de capacidades estratégicas y se impulsa el crecimiento de la base industrial y tecnológica de la defensa nacional, fomentando la autonomía tecnológica y la soberanía operativa del país.

Sostenibilidad y viabilidad de un modelo de producción nacional

Aunque los resultados del estudio respaldan la viabilidad económica de una mayor producción nacional de material de defensa, también es necesario evaluar su sostenibilidad a largo plazo. La sustitución de adquisiciones en el exterior debe ir acompañada de una estrategia de diversificación de mercados y una planificación realista de la capacidad industrial, sobre todo desde el punto de vista militar u operativo, para potenciar la seguridad de suministro.

La modificación en la asignación de fondos y las modificaciones legislativas para agilizar la gestión deben considerar aspectos de eficiencia y competitividad. No se trata únicamente de producir en España por razones estratégicas, sino de garantizar que los bienes producidos sean competitivos en términos de costes y calidad. Para ello, es crucial optimizar la cadena de suministro, reducir la burocracia en los procesos de adquisición y garantizar un entorno normativo favorable a la inversión en defensa.

Conclusión: ¿Qué modelo debería adoptar España?

Los resultados de este estudio confirman que la actual dependencia exterior en las adquisiciones de armamento y material de la Armada por razón de la procedencia de los créditos y de las rigideces normativas representa una pérdida de oportunidades económicas y estratégicas para España, esto es, un coste de oportunidad de gran calado. Las reformas normativas y mejoras en la planificación financiera permitirían optimizar el uso de los recursos disponibles y fortalecer la autonomía operativa de las Fuerzas Armadas.

España carece actualmente de una ley específica de financiación de la defensa, lo que provoca incertidumbre en los escenarios financieros para la defensa nacional. La Ley Orgánica 5/2005 de Defensa Nacional no contempla previsiones en este sentido, aunque sí se han hecho en diferentes Directivas de Defensa Nacional (la última de 2021), aunque sin resultados prácticos.

De todos los modelos analizados de países se extrae que no hay un modelo mágico. Queda claro que no existe una solución única ni universal aplicable a todos los contextos. Cada nación ha diseñado su propio sistema, adaptado a sus características específicas, considerando su realidad social, cultural, económica e institucional.

Según lo anterior, España debería organizarse de acuerdo con sus necesidades y peculiaridades, tomando como referencia las fortalezas de otros países que se consideren más útiles para la defensa. Más que replicar fórmulas ajenas de manera exacta, lo ideal sería identificar esas fortalezas internacionales que han demostrado ser eficaces estratégicamente y adaptarlas para que encajen con las condiciones y objetivos locales.

Basándonos en estas fortalezas de los modelos europeos más avanzados, las recomendaciones que se exponen a continuación ofrecen una hoja de ruta para la toma de decisiones en materia de política de adquisiciones con el objetivo de maximizar el impacto económico de la inversión en defensa y fortalecer la capacidad operativa de la Armada en un entorno global cada vez más exigente y competitivo.

Recomendaciones

A partir de los análisis realizados y de las conclusiones obtenidas, se proponen las siguientes recomendaciones que, adaptadas a la realidad española, servirían para optimizar la gestión del gasto en defensa y apoyar la actividad de la industria nacional.

Aumentar la eficiencia y la eficacia del gasto público en defensa

La falta de previsibilidad en la asignación de fondos para la Defensa genera ineficiencias significativas en la planificación y ejecución del gasto, dificultando la gestión estratégica de adquisiciones y comprometiendo la capacidad operativa. La irregularidad en la llegada de los recursos a lo largo del ejercicio impide la contratación anticipada de material y, en muchos casos, obliga a recurrir a compras en el extranjero. Esta situación no solo incrementa los costes y reduce la autonomía operativa, sino que también limita el desarrollo de la industria nacional tanto a corto como a largo plazo.

Para abordar este problema, se proponen las siguientes medidas:

1. Garantizar una provisión de fondos más regular y predecible para la Armada,

o contar con una asignación financiera estable desde el inicio del año permite planificar de forma estratégica, escalonar compras, gestionar contratos de manera más transparente y evitar tensiones operativas. Además, facilita una mejor coordinación logística, mejora la ejecución presupuestaria y contribuye a una mayor eficacia en la operatividad y el mantenimiento de los sistemas navales.

1. La reforma de la normativa para permitir procedimientos de contratación más ágiles y adaptados a las necesidades específicas de la Armada.

o una normativa más ágil permitiría reducir los plazos administrativos, simplificar trámites y aplicar criterios específicos que respondan mejor a las necesidades técnicas, logísticas y de seguridad de la Armada. Esto se traduce en una mayor capacidad de reacción ante situaciones urgentes, una mejor planificación y ejecución del gasto, y una mayor eficiencia y eficacia en la gestión del gasto público.

Impulsar el INVIED para gestionar contratos de armamento y material

Dado que sus estatutos permiten que realice esta actividad, los remanentes al cierre de ejercicio los puede aplicar al presupuesto de ingresos del ejercicio siguiente, y además cuenta ya con la estructura, los medios —humanos y materiales— y los procedimientos que minimizarían el coste y el tiempo del cambio para impulsarlo en la gestión de los recursos destinados a Defensa.

Fomentar la colaboración público-privada para el desarrollo tecnológico en Defensa

Para apoyar el desarrollo de la industria de defensa española es fundamental fomentar la colaboración entre el sector público y el privado a través de mecanismos que están contemplados en la legislación. Se proponen las siguientes herramientas:

1. Potenciar los programas especiales de modernización (PEM)

o estos programas resultan claves para mantener a las Fuerzas Armadas en niveles de operatividad y disuasión adecuados, asegurando que cuenten con medios modernos y eficaces frente a amenazas actuales y futuras.

1. Potenciar la utilización del procedimiento de asociación para la innovación

o dada la naturaleza de este procedimiento, se debería potenciar su utilización para la adjudicación de contratos en defensa como una de las vías para una mayor implicación del sector privado en el desarrollo de nuevas capacidades en el ámbito de la defensa.

En definitiva, la combinación de PEM orientados al desarrollo nacional y la reactivación de mecanismos contractuales de colaboración público-privada, impulsando el procedimiento de asociación para la innovación, contribuiría a fortalecer la industria de defensa española, garantizar su competitividad internacional y consolidar una estrategia de soberanía tecnológica a largo plazo.

1. Otras medidas

Entre otras medidas relacionadas con la colaboración público-privada que pueden mejorar la capacidad de gestión, están los acuerdos marco o la provisión de servicios no esenciales a través de consorcios o uniones temporales de empresas (UTE).

En el primer caso, los acuerdos marco, permiten a los gestores realizar contratos basados en ellos conforme se van recibiendo disponibilidades de crédito. Aunque desde el punto de vista de las empresas los acuerdos marco no garantizan su cumplimiento pleno durante el período de vigencia, al menos ofrecen unas previsiones sobre las necesidades que facilitan la planificación industrial.

En relación con los consorcios o UTE para determinados servicios no esenciales (abastecimientos como vestuario, alimentación o material de acuartelamiento, por ejemplo), establecidos en colaboración entre los usuarios y los suministradores, permiten la participación de empresas de diferente tamaño en colaboración para proporcionar tales servicios y aliviar a la administración y a las Fuerzas Armadas de cargas burocráticas.

Elaboración de una Ley de Financiación de la Defensa

La principal carencia identificada en el modelo español es la falta de una norma con rango de ley que garantice la estabilidad y continuidad en la financiación de la defensa a largo plazo, independientemente de los cambios de Gobierno y ciclos políticos. Se trata de una ley específica que permita la planificación plurianual de las capacidades estratégicas de sus fuerzas armadas, asegurando la sostenibilidad de los programas de adquisición de material y el mantenimiento operativo. La elaboración de esta ley representaría una reforma estructural imprescindible para garantizar la sostenibilidad del modelo de defensa en España.

Adicionalmente, la existencia de un fondo específico para la defensa, como en el caso de Alemania, permitiría garantizar una asignación de recursos más estable y predecible, facilitando así la planificación de inversiones y la participación de la industria nacional en el suministro de material militar. Además, este fondo permitiría reducir la incertidumbre en la financiación de programas de defensa a largo plazo, facilitando una ejecución eficiente del presupuesto y evitando la necesidad de realizar compras de emergencia que pueden terminar beneficiando a proveedores extranjeros en detrimento de la industria nacional.

Se recomienda, por tanto, la promulgación de una ley de criterios de financiación de la defensa, que permita la consecución de los siguientes objetivos clave:

1. Estabilidad presupuestaria:

o a través de un marco financiero predecible mediante presupuestos plurianuales aprobados en las Cortes, evitando que la financiación de la defensa dependa de las negociaciones anuales de los Presupuestos Generales del Estado. Esto implica una planificación plurianual con el establecimiento de programas de inversión a largo plazo, horizonte de entre 5 y 10 años, alineados con las necesidades operativas de las Fuerzas Armadas.

1. Fondo estratégico para la defensa:

o creación de un mecanismo extrapresupuestario que permita financiar adquisiciones estratégicas de manera flexible, similar al modelo alemán.

1. Favorecer el desarrollo de la industria nacional:

o incluir medidas que fomenten la producción doméstica de material militar y reduzcan la dependencia de compras en el extranjero en sectores estratégicos.

1. Supervisión y control financiero:

o establecer mecanismos de auditoría específicos para garantizar la eficiencia y transparencia en el gasto en defensa y realizar un seguimiento de los objetivos para los que se asignaron.

Esta ley permitiría disponer de criterios para orientar el planeamiento de fuerzas, el de recursos y la política de armamento y material asociada, y compaginar estrategias militares, industriales y financieras con orientaciones para la planificación de las necesidades de defensa en España. El objetivo principal es proporcionar horizontes de estabilidad a los operativos, gestores e industriales.

En definitiva, todas estas medidas propuestas contribuirían a mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestión de los recursos públicos destinados a la defensa, asegurando una asignación más racional del presupuesto en beneficio de la operatividad de la Armada y apoyándose al máximo en la base industrial española para garantizar la seguridad de suministro.

Notas

1. Desde los trabajos pioneros de Leontief (Leontief et al., 1965) resulta común estimar el impacto económico de las compras de armamento mediante el análisis de modelos input-output. De hecho, es posible encontrar bastantes ejemplos en la bibliografía especializada (García et al., 2018; Mueller, 2025). Respecto a modelos previos, la

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